Отмечено, что на муниципальном уровне присутствуют как общественные формы - формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, включая территориальное общественное самоуправление, так и публично-властные, что вытекает из публичного характера деятельности муниципальных органов. Властное воздействие органов местного самоуправления является отражением сущности органов, осуществляющих такое воздействие. Причем публичность органов местного самоуправления проявляется в том, какое место они занимают в реализации народовластия, чьи интересы осуществляют в результате своей деятельности, насколько самостоятельны в решении вопросов местного значения и зависимы от воли населения муниципального образования»3.
Для существования местного самоуправления необходимы определенные условия: перечень местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; правовая база, гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление; финансово-бюджетные обеспеченность деятельности органов местного самоуправления; наличие квалифицированных кадров, и, конечно же, - инициатива и желание граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.
В дореволюционной российской юридической доктрине существовало два взгляда на самоуправление. Сторонники хозяйственно-государсвенной теории самоуправления понимали данный институт как особую организацию государственного управления. Такой концепции придерживались Б.Н.Чичерин1, М.И. Лазаревский2 и другие. Согласно ей, самоуправление представляет собой осуществление государственных прав по поручению государства. То есть это деятельность, по исполнению местных задач государственным управлением. Государство передает исполнение государственных задач нижестоящим местным структурам, которые именно в связи с этой передачей полномочий и становятся государственными. Это разновидность местного государственного управления, или децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечивается системой юридических гарантий, обеспечивающих связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением. В ее компетенции могут быть как собственные дела, так и переданные из центра на места «делегированные» - они квалифицировались как полномочия государства, возложенные на местное самоуправление.
Самоуправление, согласно данной концепции, осуществляется представителями местного населения, даже если они назначаются из центра. Именно в этом и заключалась идея самостоятельности местного самоуправления.
Представители общественной теории И.Андриевский, М.Свешников, А.Васильчиков и другие воспринимали самоуправление как отказ государства от заведования чуждыми для него хозяйственными делами отдельных административных единиц. Так, под самоуправлением понимался порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями.
Рассмотрев динамику института местного самоуправления в России, автор отметил, что на разных исторических этапах его развития превалировали различные теоретические концепции обоснования природы местного самоуправления. Так, в период царствования Александра II в январе 1864 г. было разработано Положение о губернских и уездных земских учреждениях и в июне 1870г. Городовое положение, по которым деятельность земских и городских органов самоуправления считалась негосударственной, а общественной, их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Такой подход, как было указано ранее, соответствовал официальной общественно-хозяйственной теории местного самоуправления.
Однако в конце XIX в. в основу нормативных документов была положена уже другая теория местного самоуправления. В правление императора Александра III(Миротворца) в 1890г. было принято Положение о Земских учреждениях, а в 1892г. Городовое Положение, по которым выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, были признаны состоящими на государственной службе. Эти положения были ориентированы на то, что местное самоуправление рассматривалось как система децентрализованного государственного управления[1].
В России вся история земств состояла из противоборства с центральной властью, с постоянными лишениями и запретами с ее стороны. Однако уже тогда местные органы частично занимались медициной, школами, дорожным строительством, то есть имели собственные полномочия.
Таким образом, Россия второй половины XIX в. дала два противоположных варианта местного управления – негосударственный и государственный. Ни один из них не смог укорениться. Важно то, что в результате произошло становление нового властного института – местного (земского и городского) самоуправления. Отмечено, что накануне революции 1917г. местный уровень рассматривался как элемент децентрализованного государственного управления.
После Октябрьской революции местный уровень управления достаточно органично вписался в систему советского государственного управления. В системе организации власти он был пятым после союзного, республиканского, областного и районного, с самым низким экономическим и политическим потенциалом. Местные советы народных депутатов, с одной стороны, были органами местного самоуправления, поскольку избирались гражданами, в них депутаты работали на общественных началах, а, с другой, были органами государственной власти на местах, так как обеспечивали проведение в жизнь единой государственной политики в соответствии с принципом демократического централизма.
Спустя 70 лет итогом исторического процесса стал период, именуемый «перестройкой», произошла демократизация и обновление системы власти в стране. Началом реформы местного самоуправления в постсоветское время можно считать принятие союзного Закона 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Затем в 1991 г. с принятием Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», который по сути предусматривал создание государственно-общественной структуры, сходной с системой Советов. В целом система местного самоуправления в начале 90-х гг. не получила полного развития, а существовавшие в то время органы местного самоуправления фактически действовали как звенья государственной исполнительной власти. Субъекты Федерации постоянно вторгались в полномочия органов местного самоуправления. Базовый закон о местном самоуправлении не решал многих проблем функционирования власти на местах. Реально не было ни концепции местного самоуправления, ни осознания того, что это за институт, и нужен ли он вообще.
Новый этап реформ начался после издания в октябре 1993 г. Президентом Российской Федерации Указа № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[2], по которому проведение выборов представительных органов местного самоуправления было назначено на период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г., а затем этот срок был продлен до осени 1994 г. Организация и последующая деятельность органов местного самоуправления, а также процедура выборов были оставлены в значительной степени на усмотрение законодателей субъектов Федерации. Однако в большинстве регионов законодатели не успели подготовить законы о местном самоуправлении в намеченные сроки, поэтому каждый населенный пункт избирал по-своему органы местного самоуправления.
В декабре 1993г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой при всенародном голосовании. Положительное отношение к идее местного самоуправления привели к активации разработки проблематики данного института, поиска новых организационно-правовых форм.
Выработалось несколько теоретически возможных подходов, относительно перспектив дальнейшего развития местной власти в Российской Федерации: возврат к прежней модели организации власти, то есть включению местных органов в систему государственной власти, с присущей ей централизацией, подчиненностью и подконтрольностью нижестоящих органов вышестоящим.
Другая модель была основана на соединении государственных и самоуправленческих начал. То есть обращение к имевшей место ранее модели местных органов, выступающих одновременно органами государственной власти и местного самоуправления. В этом случае в современном понимании сохраняется самостоятельность муниципальной власти в решении вопросов местного значения и невозможность их полной подчиненности по вертикали. Вместе с тем, как государственно-властные органы, органы муниципальной власти обязаны принимать меры для претворения в жизнь общегосударственной политики.
Следующий вариант был закреплен в ст. 12 Конституции Российской Федерации, он предусмотрел признание абсолютной независимости и самостоятельности муниципальных органов. Подчеркивая, что «самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления», зависимость местных органов существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами государства», носит иной характер. И эта модель получила дальнейшее развитие в текущем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший систему гарантий независимости местного самоуправления. отметил в целом его положительное влияние на становление института местного самоуправления, однако указал, что данный нормативный правовой акт не решил ряда актуальных проблем: создания территориальных и финансовых основ местного самоуправления, которые бы обеспечили его самостоятельность; неэффективность форм взаимодействия с органами государственной власти и отсутствие механизмов государственного контроля за местным самоуправлением и ряда других.