В этой связи в целях исключения возникновения негативных последствий предложено внести в действующее законодательство ряд изменений, а именно:
- дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, без внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
- закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законами льгот по местным налогам только при условии их компенсации местным бюджетам. Данная поправка являлась бы гарантией финансовой самостоятельности и бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
Особую актуальность данная поправка приобретает в условиях периодического принятия федеральных законов, с помощью которых устанавливаются льготы по местным налогам. Причем на практике не является редкостью придание подобным законом обратной силы, что является недопустимым в условиях уже утвержденного и действующего бюджета муниципального образования, поскольку это может негативным образом сказаться на эффективности реализации органами местного самоуправления своих полномочий. Это может усилить зависимость муниципальной власти от власти региональной.
Федеральным законом № 199-ФЗ помимо расширения вопросов местного значения всех типов муниципальных образований, были исключены вопросы организации и осуществления экологического контроля, что по мнению а, лишает органы местного самоуправления возможности благоустройства территории муниципальных образований, охраны городских лесопарков, т.е. решения вопросов местного значения.
Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ был дополнен Законом № 199-ФЗ положениями, согласно которым органы местного самоуправления:
а) вправе участвовать в осуществлении не переданных им государственных полномочий с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования, если это участие предусмотрено федеральными законами;
б) вправе, не участвуя в осуществлении указанных полномочий, расходовать средства местных бюджетов на их реализацию, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Также органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной помощи для отдельных категорий граждан. При этом финансирование указанных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии такой возможности, однако не является основанием для выделения дополнительных средств из бюджетов органов государственной власти Российской Федерации, либо субъекта РФ.
Отмечено, что закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ новых правомочий органов местного самоуправления может рассматриваться в качестве отхода от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти в части расходования средств местных бюджетов. Учитывая, что эти средства будут использованы не на решение вопросов местного значения, а на решение вопросов, которые находятся в ведении государства, их финансирование будет производиться в ущерб решению многих других вопросов местного значения.
Одним из важнейших направлений реформирования системы местного самоуправления является установление границ муниципальных образований. ом выявлено, что в большинстве случаев картографическое описание границ муниципальных образований, на основании которых указанные границы были утверждены, оказались далеки от требований законодательства, в связи с чем большинству субъектов Российской Федерации было необходимо повторно повторить процедуру по их описанию и утверждению.
При создании новых муниципальных образований возникли некоторые проблемы, которые выражались, в том числе в отсутствии механизмов учета мнения населения. Например, в г. Рыбинске Ярославской области население, не согласившись со статусом, определенным ему решением областной Администрации и областной Думы, приняло иное решение. По итогам референдума, состоявшегося 4 сентября 2006 г., 95 % жителей г. Рыбинска проголосовали за отделение города от района, проявив невиданную избирательную активность.
Основные требования к срокам и процедуре установления границ муниципальных образований определены п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ. В результате проведенной работы в субъектах Федерации были приняты соответствующие законодательные акты. В частности, в Самарской области был принят закон о наделении муниципальных образований Самарской области статусом городских округов и муниципальных районов. Данным законом были наделены статусом городских округов – города областного подчинения, статусом муниципальных районов – административные районы, расположенные на территории области. Было принято 37 законов об установлении границ муниципальных районов и городских округов, содержащих картографическое описание границ соответствующих муниципальных районов и городских округов; 27 законов об образовании в пределах муниципальных районов городских и сельских поселений и установлении их границ, содержащих перечень городских и сельских поселений, образуемых в пределах каждого из муниципальных районов на территории области, а также картографическое описание границ каждого из соответствующих поселений. На основании разработанных и принятых актов на территории области образовано 342 муниципальных образования.
Принимая во внимание масштабы проводимой реформы местного самоуправления и ограниченные сроки, определенные положениями Федерального закона № 131-ФЗ, отмечено, что практически все субъекты Российской Федерации на первом этапе утвердили границы муниципальных образований в виде картографического описания.
По мнению а, перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в настоящее время стоит задача приведения границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
Заключение
В заключении обозначены проблемы в реализации данных норм. В федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует четкое определение понятия «картографическое описание границ», что привело к его различной трактовке при утверждении границ, в связи с чем в ряде субъектов Российской Федерации картографическое описание границ муниципальных образований оказалось максимально приближенным к данным государственного земельного кадастра.
Еще одна территориальная проблема – наличие разногласий между субъектами Федерации или муниципальными образованиями в установлении границ сопредельных территорий. Довольно значительное количество субъектов Федерации находятся в стадии решения разногласий в части сопредельных территорий, что не позволяет им завершить процесс установления границ. Между тем отсутствие границ между Республикой Ингушетия, Чеченской Республикой, Республикой Северная Осетия-Алания позволяет органам государственной власти указанных субъектов Федерации декларировать невозможность проведения мероприятий по внедрению Федерального закона № 131-ФЗ.
Учитывая положения Федерального закона № 131-ФЗ в части установления границ муниципальных образований, предложено:
- закрепить единые требования, необходимые к установлению границ муниципальных образований в градостроительном и земельном законодательстве;
- четко регламентировать содержание понятия «описание границ муниципальных образований»;
- установить компетенцию и принципы утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства;
- определить ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за невыполнение норм земельного законодательства в части установления границ.
Отдельной проблемой, влияющей на процесс установления границ муниципальных образований в соответствии с требованиями законодательства, является вопрос разграничения государственной собственности на землю. Начатые в 2002 г. работы по разграничению государственной собственности на землю к настоящему времени позволили определиться с правом собственности не более чем на 8 % земель, подлежащих разграничению. Оставшиеся земли, находящиеся в государственной собственности и подлежащие разграничению, остаются не оформленными. Подобное состояние дел создало определенные сложности в определении границ земельных участков, по которым должна пройти граница муниципального образования.
Подчеркнуто, что установление границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не может означать передачу всех земель в составе утвержденных границ в собственность муниципального образования. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение только земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности. Следовательно, установление границ муниципальных образований не может заменять требования федерального законодательства по разграничению государственной собственности на землю.
Также самое непосредственное влияние на процесс установления границ муниципальных образований оказывает кадастровая оценка земель, необходимая для взимания земельного налога. Анализ хода выполнения государственной кадастровой оценки земель показывает, что данные работы завершены в основных бюджетообразующих категориях земель. Земельный налог отнесен к местным налогам, поэтому право установления, взимания и предоставления льгот предоставлено органам местного самоуправления. Поскольку с 2006г. начали действовать новые требования к взиманию земельного налога, установленные гл. 31 Налогового кодекса Российской Федерации, на первоначальном этапе вполне возможны некоторые проблемы, связанные с его начислением и взиманием. В связи могут не оправдаться ожидания, что утверждение границ муниципальных образований будет финансироваться за счет средств, поступающих от уплаты земельного налога. Следовательно, вопрос финансирования указанных работ по-прежнему останется не решенным на федеральном уровне.