При принятии решения о приватизации земельных участков следует учитывать, что не все из них могут быть переданы в частную собственность. В п. 8 ст. 28 Закона о приватизации установлен перечень земель, земельные участки в составе которых не подлежат отчуждению, который соответствует установленному в п. 5 ст. 27 ЗК РФ перечню ограниченных в обороте земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель: сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов; зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению; водоохранного и санитарно-защитного назначения; общего пользования; транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности морских и речных портов, аэропортов, а также отведенные (зарезервированные) для перспективного развития; предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования. В перечне земель, земельные участки в составе которых не подлежат отчуждению, указаны также земли, не подлежащие отчуждению в соответствии с законодательством Российской Федерации, т.е. изъятые из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами, указанными в п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ.
Так как далеко не каждый собственник здания имеет финансовую возможность приобрести земельный участок сразу в собственность, первоначально земельный участок может быть взят собственником здания в аренду с целью последующего выкупа. К сожалению, складывающаяся судебно-арбитражная практика лишает собственника здания, арендовавшего земельный участок после вступления в силу ЗК РФ, возможности выкупить его в дальнейшем[93].
Как следует из п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11, наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ, не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Если же договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ[94].
С.М. Синицына приводит серьезные возражения против подобного ограничительного толкования ст. 36 ЗК РФ. Во-первых, как было отмечено ранее, согласно ст. 28 Закона о приватизации договор аренды земельного участка не является препятствием для его последующего выкупа. Данная норма права не ставит решение вопроса о возможности выкупа земельного участка в зависимость от момента заключения договора аренды (до введения в действие ЗК РФ или после). Во-вторых, согласно п. 3 ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота устанавливается ЗК РФ, федеральными законами. Однако ни ЗК РФ, ни Закон о приватизации, ни иные федеральные законы не содержат подобного рода запретов или ограничений на приватизацию земельных участков под объектами недвижимости. Таким образом, в п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 N 11, по существу, содержится ограничение оборотоспособности земельных участков, не предусмотренное нормами действующего законодательства[95].
Для решения обозначенных спорных вопросов необходимо привести абз. 2 ст. 36 ЗК РФ в соответствие со ст. 28 Закона о приватизации, дополнив его следующим положением: "Договор аренды не является препятствием для выкупа земельного участка".
Еще одним недостатком действующего порядка переоформления прав на земельные участки, в основе которого лежит незавершенность процесса разграничения государственной собственности на землю, является сложность установления органа власти, уполномоченного на распоряжение земельным участком. Согласно п. 14 ст. 43 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", устанавливающему правила определения продавца земельного участка, до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством РФ к собственности РФ или собственности субъектов РФ, принимают: 1) органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости; 2) органы, уполномоченные Правительством РФ, - в отношении земельных участков, на которых расположены иные объекты недвижимости[96].
В целях преодоления обозначенных проблем считаем заслуживающим поддержки предложение Правительства РФ о целесообразности передачи органам местного самоуправления полномочий по распоряжению земельными участками, на которых расположены объекты недвижимости, находящиеся в частной собственности, независимо от того, из какой собственности были приватизированы такие объекты недвижимости, а также от того, какой из уровней власти принимал решение о предоставлении земельного участка[97].
Подводя итог, следует отметить, что правовое регулирование приватизации земельных участков под объектами недвижимости должно способствовать, с одной стороны, наиболее полному обеспечению интересов собственников объектов недвижимости, с другой стороны, учитывать публичные потребности, связанные с использованием земель в различных целях, только в этом случае его можно считать эффективным.
Законодательство о приватизации является одним из наиболее динамично развивающихся. Большинство нормативных актов, регулировавших "первую волну" приватизации, уже утратило силу, однако споры, связанные с некоторыми сделками, совершенными в соответствии с этими законами, продолжают рассматриваться в судах и сегодня[98].
При выяснении того, является ли сделка приватизации действительной, судам приходится руководствоваться не только положениями ГК РФ. Особое внимание обращается на специальное законодательство о приватизации. ФАС МО в постановлении от 08.11.2000 № КГ-А40/5030-00 отметил: учитывая, что договор является сделкой приватизации, оценка действительности этого договора возможна только с учетом положений законодательства о приватизации, а именно: каким способом в данном случае осуществлялась приватизация имущества и имело ли место перечисление указанной в договоре суммы за приватизируемое имущество в полном размере[99].
Одним из условий договора является цена имущества, которая также может повлиять на правовую оценку сделки. При осуществлении выкупа имущества в процессе приватизации должны использоваться только определенные средства платежа, соответствующие закону. Так, ФАС МО в постановлении от 18.03.2002 № КГ-А40/1339-02 указал, что использование незаконных средств платежа является основанием для признания сделки приватизации недействительной согласно п.2 ст.29 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества".
При оценке сделок приватизации на предмет их недействительности суды обращают наибольшее внимание на то, являются ли они ничтожными или оспоримыми. Законом РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" был установлен судебный порядок признания сделок недействительными, но в отдельных случаях на практике его положения толковались таким образом, что все сделки приватизации могут быть только оспоримыми, но не ничтожными[100].
Применительно к юридической квалификации сделки следует также отметить, что обстоятельство в виде признания сделки ничтожной или оспоримой влияет в ходе рассмотрения дела не только на оценку судом самой сделки, но и на то, кому предоставляется право на предъявление иска по делу. ГК РФ четко ограничивает круг лиц, которые могут заявить иск о признании оспоримой сделки недействительной, следовательно, правом на предъявление иска обладают только соответствующие субъекты. В то же время поскольку ничтожная сделка является таковой с момента совершения без признания этого судом в отношении лиц, предъявляющих иск о применении последствий ее недействительности, существует лишь одно ограничение - лицо должно быть заинтересованным в заявлении требования. Поэтому, как указал ФАС МО в постановлении от 08.11.2000 N КГ-А40/5030-00, ссылка суда в данном случае на ст.29 Закона о приватизации как на основание отказа в признании права истца на иск является неверной, поскольку в данной статье содержится перечень лиц, которые могут заявить иски о признании сделки приватизации недействительной, но не ограничивается круг лиц, которые могут заявлять требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки, если они являются заинтересованными лицами.
Оценивая сделки приватизации с точки зрения их ничтожности или оспоримости, суды зачастую делают весьма важные попутные выводы, связанные с определением цены имущества. Так, например, ФАС СКО в постановлении от 12.10.2000 N Ф08-2765/2000 обратил внимание на то, что определение цены программой приватизации фактически означает нормативное положение, которое подлежит применению независимо от воли сторон, поскольку цена выкупа установлена в императивном порядке. Поэтому занижение этой цены будет означать противоречие условия о цене указанному законодательству. Соответственно такая сделка приватизации является ничтожной, но учитывая, что в данном случае недействительность условия о цене не влияет на остальные части сделки, сделка приватизации является ничтожной лишь в части цены[101].