В Гражданском кодексе Российской Федерации ясно не сформулировано, какие именно органы государственной власти могут выступать от имени собственника имущества Российской Федерации. Статьи 214 и 125 ГК РФ дают право органам государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а также другим государственным органам по специальному поручению осуществлять права собственника от имени Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
В постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указанные нормы толкуются следующим образом: «Правительство Российской Федерации может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти. Поэтому арбитражным судам при рассмотрении споров необходимо устанавливать, были ли делегированы Правительством Российской Федерации его полномочия по распоряжению федеральным имуществом конкретному федеральному органу исполнительной власти».
Таким образом, законодательно предусмотрена возможность создания иерархической структуры по управлению федеральной собственностью во главе с Правительством Российской Федерации. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности», ряд полномочий по передаче федерального имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, в аренду; в области осуществления контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью государственного имущества; в сфере создания, реорганизации и ликвидации федеральных предприятий был передан Министерству имущественных отношений Российской Федерации, а также федеральным органам исполнительной власти, на которые в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли.
В настоящее время Минимущества России призвано проводить единую государственную политику в области имущественных отношений, управлять и распоряжаться государственным имуществом в пределах своей компетенции, осуществлять координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти.
Так, например, Минимущества России и органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации, наделенные полномочиями территориальных органов Минимущества России, осуществляют контроль за реализацией и использованием высвобождаемого недвижимого и движимого военного имущества в федеральных органах исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба, а также определяют порядок осуществления указанного контроля.
Минимущества России не является конечным субъектом управления федеральным имуществом. Промежуточное звено между Правительством Российской Федерации, органами Минимущества России и государственными предприятиями и учреждениями составляют федеральные органы исполнительной власти, в системе которых находятся эти предприятия и учреждения.
На федеральные органы исполнительной власти возложена координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли управления, также они вправе принимать решения о создании, реорганизации и ликвидации подведомственных им государственных учреждений, если реализация этих решений осуществляется в пределах выделенных бюджетных ассигнований и штатной численности.
Задачами государства в этой области является приведение системы управления федеральной собственностью в соответствие с системой федеральных органов исполнительной власти, и установление четкого разграничения функций по управлению собственно государственной организацией и управлению государственным имуществом, закрепленным за государственной организацией, между отраслевым федеральным органом исполнительной власти и Минимущества России.
По пути предоставления федеральным органам исполнительной власти правомочий собственника в отношении имущества, закрепленного за их подведомственными организациями, идет отраслевое законодательство. Например, федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закрепляет правомочия собственника по распоряжению государственным имуществом системы высшего и послевузовского профессионального образования за федеральным органом управления высшим профессиональным образованием, осуществляющим эти правомочия совместно с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения.
В отношении некоторых федеральных органов исполнительной власти нормативно закреплены полномочия по управлению федеральной собственностью. Так, согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, оно «осуществляет в установленном порядке управление находящимся в его ведении государственным имуществом».
В Положении о Федеральной службе безопасности Российской Федерации закреплено, что среди прочих функций ФСБ России «реализует в соответствии с федеральным законодательством право владения, пользования и распоряжения недвижимым и движимым имуществом органов федеральной службы безопасности, находящимся в федеральной собственности».
Пограничная служба Российской Федерации состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по пограничной службе, войск, органов и других организаций Пограничной службы. Управление Пограничной службой осуществляет руководитель Федеральной пограничной службы Российской Федерации, которая и является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе.
Согласно Положению, ФПС России является юридическим лицом, организационно-правовая форма этого юридического лица не определяется. Исходя из определения ФПС России как федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, основных задач и функций ФПС России, а также анализа правовых норм, содержащихся в статье 120 ГК РФ, можно сделать вывод, что ФПС России является государственным учреждением, созданным для осуществления управленческих функций в сфере охраны и защиты Государственной границы. Следовательно, согласно пункту 1 статьи 296 ГК РФ, ФПС России в отношении закрепленного за ней федерального имущества осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения этим имуществом в рамках установленных ограничений в соответствии с правом оперативного управления. Однако ни данное Положение, ни Федеральный закон «О Пограничной службе» не регулируют вопросы управления федеральным имуществом в войсках, органах и других организациях Пограничной службы.
Организации Пограничной службы находятся под административным управлением ФПС России. В функции последней входят разработка организационных структур организаций Пограничной службы, а также организация кадрового, технического, материального, финансового, научного, информационного, психологического, медицинского и других видов обеспечения организаций Пограничной службы. Органы государственной власти вступают в гражданско-правовые отношения, главным образом, для имущественного обеспечения деятельности своей системы.
В научной литературе существует мнение, что в единой соподчиненной и взаимозависимой системе орган государственной власти, являясь в то же время самостоятельным юридическим лицом, «вбирает в себя» определенное множество административно подчиненных организаций – юридических лиц, осуществляющих вещные правомочия одного и того же собственника. Однако ГК РФ не предусматривает возможность учреждения юридического лица, владеющего имуществом на праве оперативного управления, не собственником. «Построение имущественных «пирамид», когда государство на базе своей собственности создает учреждения, наделяя их правом оперативного управления на обособленное для них имущество, эти учреждения, в свою очередь, создают другие учреждения, совершенно исключено. Любые государственные учреждения должны обладать обособленным имуществом независимо друг от друга».
Обособление имущества государственного учреждения означает его полную имущественную независимость от других юридических лиц, а также относительную имущественную независимость от самого государства-собственника. Таким образом, установление гражданским законодательством такого обязательного признака юридического лица, как имущественная обособленность, также препятствует какому-либо вмешательству ФПС России в имущественные отношения организаций Пограничной службы – юридических лиц.
Возникает вопрос, на каком же тогда основании Правительство Российской Федерации наделяет федеральные органы исполнительной власти полномочиями создания, реорганизации и ликвидации подведомственных им федеральных государственных учреждений, что на первый взгляд противоречит нормам гражданского права?
Суть проблемы представляется в следующем. Выше было определено, что государственное учреждение – единственно возможная из предусмотренных ГК РФ организационно-правовая форма для федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц, это же подтверждается правоприменительной практикой. Однако некоторые из таких государственных учреждений обладают государственно-властными полномочиями, будучи одновременно органами государственной власти. В Пограничной службе, кроме ФПС России, государственно-властными полномочиями обладают Управления регионального управления, которые, по сути, являются территориальными государственными органами исполнительной власти, осуществляющими всестороннее обеспечение служебно-боевой и финансово-хозяйственной деятельности соответствующего регионального управления.