Полномочия должностных лиц по управлению имуществом организаций Пограничной службы и других военных организаций закреплены нормативно в соответствующих актах органов военного управления. Например, согласно Уставу внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, командир отвечает за техническое, материальное, медицинское, финансовое, социально-правовое и бытовое обеспечение вверенной ему воинской части, а также за состояние и сохранность вооружения, военной техники и других материальных средств. «Правовое положение должностных лиц, осуществляющих полномочия по управлению имуществом военных организаций, представляет собой совокупность прав, обязанностей и ответственности соответствующих должностных лиц, которыми они обладают в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, имеющей своим предметом имущество военных организаций».
Однако в аудиторском отчете Счетной палаты Российской Федерации отмечается, что нормативные акты Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, вошли в противоречие с нормативной базой Российской Федерации в части гражданских правоотношений в имущественной сфере. Органы военного управления не имеют доверенностей на право оперативного управления имуществом, находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти, должностные лица без разрешения Минимущества России осуществляют распоряжение федеральной собственностью.
Таким образом, нормативное предоставление ФПС России как одному из федеральных органов исполнительной власти правомочий в сфере управления закрепленной за Пограничной службой федеральной собственностью должно положить начало выведению стройной системы закрепления полномочий должностных лиц по управлению имуществом военных организаций во внутриведомственных нормативных правовых актах. Тем более что практиками отмечается недостаточная урегулированность имущественных отношений в военных организациях нормами военного права.
Произведенный автором в данном параграфе анализ законодательства, научной литературы и юридической практики по проблемам управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы позволил прийти к следующим выводам.
1. Фактическая регламентация деятельности организаций Пограничной службы в сфере использования правомочий в отношении закрепленной за ними федеральной собственности осуществляется ФПС России как федеральным органом исполнительной власти.
2. В целях приведения в соответствие с федеральным законодательством механизма управления федеральной собственностью в Пограничной службе предлагается нормативно закрепить полномочия ФПС России в этой сфере, дополнив Положение о ФПС России пунктом следующего содержания:
«ФПС России имеет право от имени Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством осуществлять правомочия собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за войсками, органами и организациями Пограничной службы на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Контроль за использованием указанных правомочий осуществляет Правительство Российской Федерации».
3. Необходимо нормативно закрепить полномочия директора ФПС России по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений в составе Пограничной службы, а также порядок и характер участия ФПС России в процессе создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий Пограничной службы путем внесения соответствующих изменений в Положение о ФПС России.
4. Среди учреждений Пограничной службы необходимо различать государственные учреждения власти и учреждения обеспечения.
5. Поскольку в действующем законодательстве не определяются особенности гражданской правосубъектности органов государственной власти как участников гражданских правоотношений, главу 5 Гражданского кодекса «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» дополнить статьей следующего содержания:
«Порядок участия органов государственной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Органы государственной власти являются государственными учреждениями власти, создаваемыми в порядке, установленном законом. Особенности правового положения государственных учреждений власти определяются настоящим Кодексом и иными правовыми актами».
Понятие имущества военной организации и особенности его правового режима
Данное исследование имеет целью определить особенности правового режима имущества организаций Пограничной службы, полученного за счет внебюджетных источников. В то же время многие его положения и выводы можно распространить на внебюджетное имущество иных военных организаций. Определяющими здесь являются термины «военное имущество», «имущество военных организаций», однако их использование в законодательстве и научной литературе неоднозначно. Настоящий параграф призван внести определенную ясность в используемую в работе терминологию, определить объем понятия того или иного вида имущества и их соотношение, а также исследовать особенности правового режима имущества военных организаций.
В первую очередь, что здесь понимается под «военной организацией»?
Согласно статье 1 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации», Пограничная служба является государственной военной организацией. Согласно статье 2 указанного закона, Пограничная служба состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по Пограничной службе, войск, органов и других организаций Пограничной службы. Анализируя приведенные статьи Федерального закона, на наш взгляд, можно сделать три вывода.
Во-первых, все элементы, составляющие Пограничную службу, можно объединить единым термином – «организации». Такой вывод позволяет сделать формулировка «и других», имеющая обобщающий характер.
Во-вторых, организации Пограничной службы являются военными, так как в своей совокупности составляют государственную военную организацию. Этот вывод подтверждают реальные названия организаций Пограничной службы, например, Московский военный институт ФПС России.
В-третьих, термин «военная организация» употребляется в законодательстве в разных смыслах. В широком смысле под военной организацией подразумевается государственная структура или совокупность нескольких структур, функции которых связаны с защитой государства военными средствами. В узком смысле – определенным образом обособленное подразделение такой военной государственной структуры.
Аналогичное разночтение понятия «военная организация» прослеживается в научной и учебной литературе. По мнению авторов учебника «Военное право», с позиции включенности всех сил и средств, обеспечивающих оборону и безопасность государства военными методами, в состав военной организации Российской Федерации входят Вооруженные Силы Российской Федерации, Пограничная служба Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, войска гражданской обороны, а также иные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, которые привлекаются для выполнения отдельных задач в области обороны и безопасности государства.
Иногда термин «военная организация» подразумевает более узкое содержание. «Под военными организациями можно понимать как воинские части, так и центральные органы военного управления, объединения, соединения, штабы, учреждения, предприятия, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования».
Кроме того, в некоторых нормативных правовых актах встречаются такие термины, как «военизированная организация», «воинское формирование», что вызывает вопрос об их содержании и соотношении с понятием «военная организация».
Правовой статус различных военных организаций имеет свои особенности, зависящие, в частности, от присущих им функций и задач в области обороны и безопасности государства. В целях настоящего исследования здесь и далее термин «военная организация» будет употребляться исключительно в узком смысле, применительно к организациям Пограничной службы, определенным образом обособленным и, как правило, являющимся юридическими лицами в конкретной организационно-правовой форме.
Точно также в законодательстве, учебной и научной литературе наблюдается разночтение и полное разнообразие употребления понятий «имущество военных организаций», «военное имущество», а также «вооружение», «военная техника». Единое легальное определение этих понятий отсутствует.
Например, в Указе Президента Российской Федерации «О порядке реализации и использования высвобождаемого военного имущества» говорится о реализации военного имущества, но ничего не говорится о содержании этого понятия. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке высвобождения военного имущества» под последним понимает штатное и табельное военное и иное имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и организаций, находящихся в системе соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также сверхнормативное военное имущество. За этим определением идут правоприменительная практика и некоторые авторы.