Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, обладает правом вето на решения представительного органа, которое тот, в свою очередь, может преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов. Наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации главой муниципального образования.
Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации (п. 3 ст. 36). Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию, ее возглавляет нанятый представительным органом по контракту глава местной администрации. Это относится также к случаю, когда представительный орган муниципального района не избран, а сформирован из представителей поселений, так как в этом случае глава муниципального района независимо от способа своего избрания является председателем представительного органа.
В качестве оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования п. 6 ст. 36 Закона № 131-ФЗ называет следующие: смерть; отставка по собственному желанию; отрешение от должности; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы РФ на постоянное место жительства; прекращение гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыв избирателями.
Рассмотрим пример из судебной практики:Так, отказывая в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству п.11 ст 6 Закона суд Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа исходил из того, что Дума и губернатор округа вправе дополнить перечень оснований прекращения полномочий, предусмотренный ч. 6 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полагая, что речь ведется не о главе муниципального образования, а о председателе представительного органа муниципального образования, избранном представительным органом в силу п. 3 ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона.
Действительно, в силу названной федеральной правовой нормы, глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.
Между тем из системного анализа ст. 35, 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что наделение главы муниципального образования полномочиями председателя представительного органа не изменяет его статуса как главы муниципального образования.
Поэтому перечень оснований досрочного прекращения полномочий, установленный ч. 6 ст. 36 этого Федерального закона, распространяются на глав муниципального образования и в том случае, когда он избран представительным органом муниципального образования и исполняет полномочия его председателя[15].
Пункт 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, определяя порядок выборов главы муниципального образования, предусматривает два способа его избрания - либо непосредственно населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В рамках этих альтернатив на основе анализа нормативно-правовых актов субъектов РФ и ряда уже прошедших выборов можно выделить ряд вариантов решения вопроса об избрании главы муниципального образования[16]:
- избрание самими гражданами в ходе всеобщих равных и прямых муниципальных выборов при тайном голосовании (например, Республики Карелия, Марий-Эл, Хакассия, Кабардино-Балкарской, Красноярский край, Астраханская, Камчатская, Брянская, области и другие субъекты Российской Федерации;
- избрание на собрании (сходе) граждан; фактически этот вариант подобен предыдущему (например, Эвенкийский автономный округ, Магаданская область);
- избрание из числа депутатов представительного органа (например, Республики Башкортостан, Марий-Эл, Мордовия, Приморский край, Кировская, Пензенская, Пермская, Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др. субъекты Российской Федерации);
- «автоматическое» занятие этой должности при избрании председателем соответствующего Совета (например, закон «О местном самоуправлении в Вологодской области», перечисляя способы избрания главы исполнительного органа местного самоуправления, устанавливал возможность для главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования);
- назначение по результатам конкурса (например, Омская область)[17].
Во вновь образованных муниципальных образованиях, главы муниципальных образований избираются: на муниципальных выборах только в 26 из 66 субъектов РФ, из числа депутатов представительных органов в 36 из 66 субъектов, сходом граждан из своего состава в 2 субъектах РФ, в двух субъектах порядок еще не определен[18]. Таким образом, возможно как прямое, так и косвенное избрание главы муниципального образования, то есть закон закрепляет альтернативный порядок выборов данного должностного лица.
Непосредственный порядок избрания главы муниципального образования согласно п. 6 ст. 34 Закона № 131-ФЗ принимается на референдуме или сходе граждан. Но в действительности на референдум возможно вынесение лишь вопроса о выборе одного из двух путей избрания главы муниципального образования - населением на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.
Конституционный Суд подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования[19].
Разделяем позицию тех ученых и юристов, которые считают, что наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - это его избрание без участия органов государственной власти. В качестве основного аргумента не в пользу такого утверждения является мнение о том, что при назначении главы муниципального образования вышестоящим лицом или органом, он будет действовать более эффективно, так как утверждение главы муниципального образования как представителя государственной власти на местах обеспечит дополнительные рычаги воздействия на него в случае нарушения им действующего законодательства. Но следует отметить, что организационная независимость является непременным условием самостоятельности органов местного самоуправления[20].
Еще одним теоретическим обоснованием введения назначения глав муниципальных образований является положение о том, что при назначении будет обеспечена экономия бюджетных средств в виду отсутствия расходов по обеспечению избирательного процесса при выборах. Представляется необходимым возразить и по данной точке зрения, выдвинутой сторонниками идеи назначения глав муниципальных образований. Вопросы экономии бюджетных средств при отказе от проведения выборов и введении в законодательство нормы о назначении, в принципе некорректно поднимать при всеобщей констатации того, что выборы - один из главных аспектов реализации основополагающих конституционных принципов (народовластия, федерализма) на местном уровне, гарантия участия населения муниципального образования в организации публичной власти и осуществлении местного самоуправления. Таким образом, можно сделать вывод, что избрание является наиболее оптимальной формой замещения должности главы муниципального образования.
Анализ уставов отдельных муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что в России в период действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года на практике сложилась следующая зависимость статуса главы муниципального образования от порядка его избрания:
- Если население местного сообщества непосредственно избирает главу муниципального образования - то обычно он в соответствии с уставом является высшим должностным лицом и одновременно возглавляет администрацию, либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо одновременно руководит представительным и исполнительным органом местного самоуправления. В целом по России глава муниципального образования избирался населением примерно в 2/3 муниципальных образований[21];