РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кафедра
Государственного управления, правового обеспечения
государственной и муниципальной службы
Факультет очно – заочного(вечернего) обучения
КУРСОВАЯ РАБОТА
Правовой статус главы местного образования
Пикалов Сергей Алексеевич
Слушатель 4 курса, 11 группы
Очно-заочного(вечернего)
Научный руководитель:
Кандидат юридических наук, доцент
Максимов В.А.
«______________»
«____»__________ 200__ г.
Москва 2009г.
Содержание
Актуальность темы курсовой работы не вызывает сомнения. Конституция РФ установила, что «местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее – Закон №131-ФЗ) в п. 2 ст. 34 предусматривает, что «наличие в структуре органов местного самоуправления... главы муниципального образования ... является обязательным...». Успешность проводимой в настоящее время в России муниципальной реформы во многом зависит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления.
В настоящее время необходимым и актуальным представляется проведение комплексного научного исследования правового статуса главы муниципального образования с целью выявления тенденций развития данного института, определения комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов.
Вопросы правового статуса главы муниципального образования, освещены в трудах С. Авакьяна, Ю. Агибалова,Н. Беляковой. М. Гетманской, Н. Ерохина, Ю. Захватовой, В. Ковалевского, А.Кононова, Ю.Конорова, В.Николаева, Аудан Оффердала, Г.Райло, А.Саломаткина, В.Синицына, С.Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и др.
Объектом исследования в данной работе выступает институт главы муниципального образования. Предмет исследования – нормы конституционного права; доктринальные источники; судебная практика.
Целью курсовой работы является комплексный анализ проблем, связанных с институтом главы муниципального образования. В качестве методов исследования применялись формально-логический и системный методы научного познания.
Согласно п.1 ст. 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Институт глав муниципальных образований в российской системе местного самоуправления появился сравнительно недавно - девяностые годы двадцатого века. Его возникновение было вызвано кардинальными преобразованиями сложившейся в стране системы местной власти.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы деятельности местных органов власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием. Таким руководителем в соответствии с законодательством возглавляющий деятельность по осуществлению местного самоуправления стал глава местного, а позже глава муниципального образования, самоуправлении
Как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, термин «глава муниципального образования» был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. До появления данного акта были распространены понятия «глава местной администрации», «глава местного самоуправления». Причем ни одно из них не имело четкого толкования[3]. Многие авторы в своих исследованиях употребляют термин «глава местного самоуправления» как синоним понятия «глава муниципального образования»; другие разводят содержание данных понятий.
Необходимо также определиться ещё с двумя используемыми в муниципальном праве понятиями: «глава местной администрации» и председатель представительного органа». Следует,что федеральное законодательство четко определило, что глава муниципального образования либо входит в состав местного представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Других вариантов в Законе № 131-ФЗ г.не предусмотрено. Поэтому руководитель местной Думы должен именоваться «глава муниципального образования, председатель представительного органа», а лицо, возглавляющее местную администрацию «глава муниципального образования, глава местной администрации». Полагаем, что при совершенствовании российского законодательства, особенно регионального, а также муниципальных нормативно-правовых актов, следует стремиться к единообразию в терминологии.
Приведем показательный пример из судебной практики:Как указал Суд, анализ п. 1 ст. 84 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ в сопоставлении со ст. ст. 36 и 37 этого же Закона указывает на то, что федеральный закон предусматривает возможность избрания непосредственно населением только главы муниципального образования, а не главы местной администрации, в связи с чем положения Устава г. Пензы в этой части вошли в противоречие с федеральным законом, а следовательно, действуют требования последнего. Должность главы местной администрации к органам законодательной (представительной) власти не относится, в связи с чем само требование о назначении даты выборов на указанную должность не может быть признано основанным на действующем законодательстве, в соответствии с которым в настоящее время приведены и положения Устава г. Пензы[4].р
В Законе № 131-ФЗ уделено значительно большее внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (ч. 2 ст. 36); глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, обладая правом отлагательного вето (ст. 35). Ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования[5].
Закон № 131-ФЗ в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что конкретные наименования главы муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Анализ регионального законодательства показывает, что в последнее время во многих субъектах Российской Федерации (Республиках Алтай, Мордовия, Коми, Карелия, Амурской, Волгоградской, Московская, Свердловской, Челябинской области Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, и др.) приняты законы о наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые дают высшему должностному лицу самые разные наименования. В городских округах, городских поселениях это чаще всего мэр, реже – городской голова, глава городского самоуправления. В муниципальных районах - это чаще всего глава района, в сельских поселениях - глава сельского самоуправления, староста. Таким образом, данные названия являются разновидностями общефедерального понятия «глава муниципального образования»[6].
Вместе с тем возникает сомнение относительно положения Закона № 131-ФЗ об установлении наименований глав конкретных муниципальных образований субъектом РФ. Данный вопрос считаем не столь принципиальным, чтобы относить его к компетенции субъекта РФ. На наш взгляд, право устанавливать конкретные наименования органов и должностных лиц в том или ином муниципальном образовании стоит отнести к полномочиям данного муниципального образования.
Закон № 131-ФЗ в п. 2 ст. 34 предусматривает обязательное наличие главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в 131 статья устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, может показаться, что положения нового Федерального закона об обязательном наличии главы муниципального образования в структуре местного самоуправления противоречат Конституции РФ, и необходимо вернуться к ситуации, согласно которой должность главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом и не является обязательной. Тем более, Конституционный Суд ранее уже указывал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования, поскольку из ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований[7].
По мнению некоторых ученых, исследовавших местное самоуправление, должность главы муниципального образования не является обязательной. Так, например, как отмечает В.В.Таболин, развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутствует должность главы муниципального образования. Она действительно является искусственной, ненужной[8]. М.А. Краснов говорит о том, что федеральная власть навязывает, несмотря на то, что есть разные способы, в принципе одну модель организации региональной власти: фактически триада, «полупрезиденская республика» на местном уровне - есть представительный орган, есть «президент» или глава муниципального образования и есть глава местной администрации, условно говоря «председатель правительства». И, почему фактически обязательно должен быть глава муниципального образования? Население вправе само создавать органы местного самоуправления[9]. В.В. Пылин пишет: «В данном Законе серьезные сомнения вызывает необходимость вообще должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования. Тем более что в соответствии с Федеральным законом глава муниципального образования должен быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации и его полномочия будут почти полностью определяться тем, какую в соответствии с уставом муниципального образования одну из этих двух должностей он займет. В муниципальных образованиях с численностью населения менее 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа избрания одновременно может быть даже и председателем представительного органа, и главой местной администрации. Такая концентрация власти в одних руках противоречит принципам демократии»[10].