1.3 Исторический опыт территориальной организации местного управления и самоуправления в России
Начало становления местного самоуправления в Российской Федерации принято отсчитывать от дня принятия российской конституции, то есть от 12 декабря 1993 г. Именно с принятия конституции начинается процесс становление института местного самоуправления, как одного из основ конституционного строя России. Конституция установила общие подходы, общие принципы института местного самоуправления. (Таблица 1.)
Таблица 1.
Теории местного самоуправления
| Теория свободной общины | общины - естественная корпорация, по существу независимая от государства | ||
| Общественная теория местного самоуправления | самоуправление есть заведование делами местного хозяйства | ||
| Юридическое направление | самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения | ||
| Государственная теория самоуправления | самоуправление есть государственное управление | ||
| Политическое направление | самоуправление осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно | ||
| Теория дуализма муниципального управления | муниципальные органы, выходят за рамки местных интересов и должны действовать как инструмент государственной администрации | ||
| Теория социального обслуживания | основная задача муниципалитета - предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения | ||
В России, с момента выхода конституции 1993 г., начался первый этап – формирование федерального, регионального законодательства и местного нормотворчества. В рамках закона об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации 1995 г. началось, фактически, создание и развитие института местного самоуправления. На федеральном уровне формировались основы, а на региональном уровне эти основы развивались в части становления территориальной организации местного самоуправления, создания структур органов местного самоуправления и определения, по сути, компетенции местного самоуправления в среде общего государственного устройства Российской Федерации. [26, 309]
Развиваясь, институт местного самоуправления получал основы, элементы, экономической базы – это финансовые, налоговые источники поступлений в местный бюджет, это объекты муниципальной собственности. Выделяют несколько законов совершенствования правовой базы. Главными из них являются Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, закон об основах муниципальной службы в РФ, закон о финансовых основах местного самоуправления в РФ. Два закона, являющихся гарантами института местного самоуправления: закон об обеспечении гарантий избирательных прав граждан – право избирать и быть избранными в органы государственной власти, в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления; закон об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. [27, 169]
Становление местного самоуправления начинается с роли земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины XIX века. Применительно ко второй половине XIX века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. В соответствии с Положением о земских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра II 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением.
Таким образом, определялись территориальные основы самоуправления. Последнее устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.
Уездными земскими учреждениями согласно положению являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа. Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям.
Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями, а также частными лицами и организациями.
Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра III. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть. 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III.
В нем не были изменены территориальные основы земского самоуправления и соотношение уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе.
Главные изменения коснулись характера и порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.
Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.
Таким образом, подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.
Отмечая особенности территориальных основ самоуправления данного периода необходимо отметить, что введено оно было лишь в двух административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений – волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.
С приходом советского периода согласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров) образовано центральным органом Советов — II Всероссийским съездом Советов.
Исходя из этого все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. [21, 127]
Глава 2. Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация на примере Добровского района
2.1 Характеристика местного самоуправления Добровского района
Добровский район - часть территории Липецкой области Российской Федерации, которая является самоуправляемой административно-территориальной единицей области, представляет собой совокупность объединенных общей территорией сельских поселений, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. На западе граничит с Липецким районом, с Лебединским районом, с Чаплыгинским районом, с Тамбовской областью. Его территория 1667 км². [16, 1]