К числу специальных федеральных законов в этой области отношений относятся также:
Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», установившие суверенные права Российской Федерации на поиск и добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе и морском дне исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», впервые установивший в России применение договорной формы при поиске и добыче полезных ископаемых;
Федеральный закон от 31 марта 1998 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», определивший порядок формирования федерального фонда разведанных месторождений природного газа;
Федеральный закон от 2 января 2000 года № 20-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», установивший порядок государственного регулирования в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства и обращения.
К числу актов, имеющих законодательный характер, относится и действующее Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами».
Многочисленными подзаконными актами детально урегулированы вопросы лицензирования, например, в отношении деятельности по обеспечению промышленной безопасности опасных производств и выполнения маркшейдерских работ, формирования и использования ликвидационных фондов при реализации соглашений о разделе продукции, мер регулирования экспорта геологической информации, вознаграждений за выявленные месторождения полезных ископаемых, возложения на МПР России функций государственного контроля за геологическим изучением, разработку полезных ископаемых и охрану недр.
Закон РФ «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. В ст. 6 говорится о шести видах пользования недрами. Недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.[8]
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. Следует отметить, что далеко не все виды недропользования, указанные в Законе о недрах, строго говоря, образуют пользование участками недр. В частности, Закон о недрах относит к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а также разведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которые непосредственно не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземных пространств. Иными словами, Закон исходит из предельно широкого понимания категории «недропользование», рассматривая в качестве пользования в том числе деятельность, предшествующую и вместе с тем обусловливающую извлечение полезных свойств недр. Следует отличать отношения, складывающиеся между государством и недропользователем до открытия месторождения и после. В первом случае отношения, возникающие между государством и недропользователем, не являются гражданско-правовыми, поскольку отсутствует объект, присущий таким отношениям. На момент начала геологической разведки участок недр как объект права, как правило, не сформирован, так как отсутствуют достоверные данные о месторождении, о его качественных характеристиках, границах, объемах содержащихся в нем полезных ископаемых и т.п. Это и понятно. Индивидуализация горного отвода в большинстве случаев имеет смысл тогда, когда уже известно местоположение залежей полезных ископаемых, а соответствующая информация становится доступной лишь после окончания поисковой деятельности. На указанной стадии государство может лишь обеспечить частному лицу доступ к территории, на которой предполагает вести геологическое изучение.
Предоставляя разрешение (лицензию) недропользователю на проведение геологической разведки, государство действует как суверен, носитель публичной власти, а не как собственник имущества.
Разрешая такой доступ, государство распоряжается принадлежащим ему в силу закона правом на поиск полезных ископаемых (геологическую разведку), проистекающим из его суверенных прав, и делегирует осуществление данного права частному лицу (недропользователю). Поскольку предметом отношений, возникающих в этом случае между государством и недропользователем, являются публичные права, то и указанные отношения в целом следует квалифицировать как публично-правовые.
Наука горного права условно выделяет пять обособленных «блоков» отношений недропользования, правовое регулирование которых осуществляется преимущественно на федеральном уровне:
- отношения, связанные с предоставлением и прекращением права пользования недрами, с оформлением лицензией предоставленного права на пользование недрами и ее государственной регистрацией - государственная система лицензирования пользования недрами;
- отношения, связанные собственно с использованием участка недр (в целях поисков, разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образованием и охраной геологических объектов и т.д.);
- отношения, связанные с получением, использованием, передачей и хранением геологической информации;
- отношения, связанные с уплатой недропользователями платежей при пользовании недрами;
- отношения, связанные с охраной недр и безопасным ведением работ в процессе недропользования.[9]
Первоначально недра рассматривались как неотъемлемая часть земельного участка, границы которого простирались, по мнению древних римлян, до бесконечности вверх и вниз. Такой подход влек немаловажные правовые последствия. Собственнику земельного участка принадлежало в качестве плодов все то, что было скрыто в земле независимо от глубины залегания. Указанная конструкция не требовала определения границ участка недр, поскольку они совпадали с границами земельного участка.
В Средние века вопрос о правах на добычу полезных ископаемых решался следующим образом. Собственником недр признавался король или иной собственник соответствующей территории. Характер пользования недрами мог быть различен. Иногда добычу полезных ископаемых собственник производил своими силами и за свой счет, чаще - территории отдавались для разработки отдельным частным лицам или компаниям. Наиболее же распространенный способ пользования недрами состоял в том, что разработку недр осуществляло лицо, открывшее соответствующее месторождение. В этом случае для данных территорий, по сути, устанавливался режим "горной свободы". Впоследствии принцип "горной свободы" был существенно ограничен, и лицо могло быть допущено для проведения геологической разведки на земельные участки, расположенные на разведываемых территориях, только с согласия собственников данных участков.
Ряд современных западноевропейских порядков с известными ограничениями воспринял подход, формировавшийся на протяжении столетий. Согласно ст. 905 Германского гражданского уложения (далее - ГГУ) право собственника земельного участка распространяется на пространство над и под поверхностным слоем участка. Согласно ст. 552 Французского гражданского кодекса (далее - ФГК) право собственности на землю включает в себя право собственности на то, что находится на земле и под ней. Согласно английскому общему праву недра признаются частью, "парцеллой" земли, и собственник участка рассматривается как собственник расположенного под поверхностью недр и всего их содержимого "вплоть до центра земного шара".
Однако в отличие от римского права правовые системы, относящие недра к земельному участку, для целей правового регулирования различают поверхностный слой земли и скрытые под ним недра и ограничивают собственника земельного участка в части использования последних. Согласно ст. 905 ГГУ собственник не может запретить воздействия, которые осуществляются на такой глубине, где устранение воздействия не представляет для него интереса. Так, право собственности на земельный участок не распространяется на полезные ископаемые, открытые для горного промысла (§ 3 Горного закона ФРГ). Для осуществления недропользования заинтересованное лицо обязано получить лицензию или приобрести право собственности на горное предприятие (§ 6 Горного закона ФРГ).