- информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в РФ;
- направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.
Помимо прямо предусмотренных ФКЗ основных направлений деятельности Уполномоченного, возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции.
Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации.
Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение.
Основная масса дел, связанных с восстановлением нарушенных прав граждан, рассматривается на основе поступающих по почте письменных заявлений обращений и жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.
Например, в сентября 2007 г. к Уполномоченному по правам человека В.П. Лукину обратилась Анна Николаевна Ф., проживающая в Смоленской области, ранее работавшая аппаратчиком дозирования в цехе нитроаммофоски ОАО «Дорогобуж». В феврале 2001 г. она получила тяжелую производственную травму, в результате которой ей была ампутирована рука на уровне средней трети правого плеча.
Еще не достигшая пенсионного возраста, Анна Николаевна признана инвалидом с утратой 100% трудоспособности, не может обслуживать себя и нуждается в постоянном уходе. Пережитое сказалось и на состоянии ее здоровья, ей требуется лечение и медикаменты. Ее семья испытывает теперь постоянные материальные трудности.
В.П. Лукин направил ходатайство Генеральному директору ОАО «Дорогобуж» Антонову И.Н. об оказании помощи пострадавшей.
В полученном на имя Уполномоченного ответе сообщалось, что администрация ОАО «Дорогобуж» выплатила Анне Николаевне единовременное пособие в размере 7 - летнего минимального размера оплаты труда, приобрела протез, заключила договор со Смоленским гуманитарным университетом на оплату обучения ее дочери[18].
У граждан есть также возможность обратиться непосредственно в группу приема заявителей Аппарата Уполномоченного, позвонить по “горячей телефонной линии” и получить необходимые консультации.
Важной формой работы, позволяющей получить “из первых рук” представление о ситуации с правами человека на местах является организация работы “выездных приемных” в тех субъектах РФ, откуда поступает наибольшее количество жалоб.
Например, в период с 24 по 30 июля 2007 г. состоялась совместная выездная приемная Уполномоченного по правам человека в РФ, Министра обороны РФ и Главного военного прокурора на 10-й испытательный полигон противоракетной обороны РВСН в г. Приозерск, Республики Казахстан, организованная отделом защиты прав военнослужащих и членов их семей.
В ходе работы приемной одной из проблем, с которой обращались военнослужащие, члены их семей и другие граждане, были трудности с получением ими паспорта гражданина Российской Федерации, поскольку они не имели возможности выезжать на территорию России для его оформления, что существенно затрудняло его получение и влекло материальные затраты.
С целью разрешения этой проблемы Уполномоченный обратился к Директору Федеральной миграционной службы, откуда получен ответ, что воинские части, дислоцированные за пределами РФ, закреплены за территориальными органами Федеральной миграционной службы, которые будут осуществлять оперативное оформление и выдачу паспортов граждан России заявителям при их личном обращении. По данному вопросу руководством ФМС даны конкретные указания начальникам органов ФМС по субъектам РФ.
Значительное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации.
Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие).
Таким образом, основной функцией института омбудсмена можно назвать функцию “моста между обществом и властью”, функцию посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмена становится своеобразным “дружелюбным интерфейсом” государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена во Франции – институт Медиатора (посредника)[19].
Наконец, институт омбудсмена берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя свой деятельностью своеобразный “туннельный эффект” в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность омбудсмена приближается, по сути, к функциям восстановительного правосудия, к функции “восстановления мира в общине”[20].
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан РФ, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Подобное правило существует в Новой Зеландии, Польше, Швеции и других странах. Вместе с тем, например, в Польше к нему могут обращаться политические, кооперативные, общественные организации, представители органов местного самоуправления.
Граждане обращаются к Уполномоченному в случае неудовлетворения административным решением, порядком его применения или поведения должностного лица и в других случаях, когда нарушаются права заявителя органом государственной власти или чиновником.
В целях ограждения Уполномоченного от тех обращений, которые могут быть и должны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Уполномоченного не стремится заменить, вытеснить уже существующие каналы обжалования, а является важным дополнением к тем способам защиты прав граждан, которые сложились и функционируют в рамках российской правовой системы, законодатель счел нужным конкретизировать порядок обращения к Уполномоченному с жалобой.
В этой связи закреплено правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.
Законодатель устанавливает некоторые изъятия из сферы компетенции Уполномоченного, в соответствии с которыми Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ.
Гражданин может обращаться со своей жалобой, как к уполномоченному субъекта, так и к Уполномоченному на федеральном уровне. Если гражданин в начале обратился со своей жалобой к Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ – это не является причиной для отказа в принятии жалобы по аналогичной проблеме Уполномоченным по правам человека в РФ.
В большинстве стран мира законодательством устанавливается определенный срок, в течение которого гражданин может подать жалобу омбудсмену. Так, например, в Новой Зеландии он равняется 12 месяцам, в Швеции – 2 годам с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и т.д.
Российский Закон устанавливает общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении.
Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять жалобу к своему рассмотрению.
Компетенция Уполномоченного распространяется на жалобы граждан, находящихся в местах принудительного содержания, например, в тюрьмах, камерах предварительного заключения, колониях и т.п. Администрация мест принудительного содержания обязана отправлять Уполномоченному обращения к нему лиц, содержащихся в этих местах в четко определенный период времени, который равен 24 часам с момента поступления в администрацию обращения. Администрация не имеет право вскрывать эти письма, либо иным образом подвергать их просмотру.
Уполномоченный наделен свободным усмотрением при решении вопроса, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному четыре возможности.
Во-первых, он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в судебном либо административном порядке, но остался недоволен решением, принятым по его жалобе. Кроме того, Уполномоченный принимает жалобу, если она подана ему не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.