Образовательно-правовые санкции (далее ОПС) как меры образовательно-правовой ответственности также обладают определенными особенностями и определенной правовой самостоятельностью, обусловливаемыми характером, содержанием педагогических (образовательных) правоотношений. Нельзя полностью согласиться с мнением В.М. Сырых, что такого рода санкции носят в основном воспитательный характер. Во-первых, следует разграничивать санкции, применяемые к правонарушителям – обучающимся, и санкции в отношении педагогических работников и самой образовательной организации. В последнем случае вряд ли можно говорить о воспитательном характере таких санкций в случае отстранения педагога от чтения лекций, замены его другим преподавателем и т.п.; во-вторых, меры ОПО носят правовосстановительный, защитный, применительно к обучающемуся, характер. В случае применения мер образовательно-правовой ответственности к обучающемуся они тоже будут носить характер своего рода обременения, несения дополнительной обязанности. В то же время вряд ли следует считать санкцией пересдачу обучающимся экзамена, зачета, так как прохождение промежуточной аттестации предусмотрено учебным планом, государственным образовательным стандартом и входит в прямую обязанность обучающегося; в-третьих, особенностью ОПО является, по общему правилу, недопущение замены соответствующей санкции санкцией имущественного характера [26, с 149]. Набор ОПС обусловлен, во-первых, особенностями собственно образовательного процесса; во-вторых, образовательным уровнем образовательной программы (общеобразовательная, начального, среднего, высшего профессионального образования, т.п.); в-третьих, направленностью, спецификой самих образовательных программ. К таким санкциям можно отнести уже названное повторное прохождение итоговой аттестации.
В то же время образовательными учреждениями практически не предусматриваются ОПС в отношении педагогических работников, скажем, по основаниям отклонения от учебных программ, ГОС, низкого качества преподавания. Признание самостоятельности педагогических (образовательных) правоотношений, их автономного характера как элемента механизма правового регулирования общественных отношений в сфере образования позволяет сделать достаточно обоснованный вывод и о самостоятельном характере образовательно-правовой ответственности и соответственно образовательно-правовых санкций. Впервые такое предположение высказал В.М. Сырых [28, с. 49]. В то же время ни ОПО, ни ОПС не получили своего надлежащего юридического оформления ни в законодательстве РФ об образовании, ни в локальных актах образовательных организаций. Более того, фактически вне правового закрепления остаются нарушения образовательных прав обучающихся со стороны педагогических работников, самой образовательной организации. Отчасти это может быть объяснено своего рода двойственным характером ОПО: с одной стороны, будучи закрепляемой в нормативном правовом акте, она приобретает общеобязательную силу и распространяется на всех субъектов, названных в соответствующем правовом документе, а с другой стороны, в случаях и порядке, предусмотренных законом, может устанавливаться и самим образовательным учреждением. В этом случае она носит своего рода квазиправовой, т.е. не в прямом смысле правовой, характер, так как, во-первых, имеет ограниченную силу и распространение – только в пределах установившего ее образовательного учреждения; во-вторых, влечет определенные последствия, которые с трудом можно назвать правовыми. Практическое применение подобной ответственности и санкций в случае их введения потребует закрепления довольно четких и жестких критериев квалификации соответствующего поведения как неправомерного, их правового закрепления, а также последующего оценивания такой ситуации в правоприменительной практике на основе введенных признаков, критериев, что может вызвать достаточно серьезные трудности.
3.2 Установление ответственности за нарушение законодательства в области образования
В настоящее время в связи с процессом дальнейшей модернизации российского образования все большую актуальность приобретает вопрос об ответственности участников образовательной деятельности. Нижеприведенные выдержки из статьи двух работников Рособрнадзора раскрывают проблематику правового регулирования вопросов ответственности участников образовательной деятельности.
Установление юридической ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в области образования является необходимым условием его эффективного применения, а также реализации и защиты прав граждан и организаций в рассматриваемой сфере. При этом вопрос о юридической ответственности в области образования является недостаточно регламентированным в законодательстве. Так, в Законе РФ "Об образовании" закреплены главным образом права и обязанности участников образовательного процесса. Нормы Закона об образовании, определяющие ответственность за нарушения права на образование, а также за иные нарушения законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере, имеют, как правило, отсылочный характер [28, с. 55].
Аналогичным образом выглядит ситуация с определением юридической ответственности отдельных участников образовательного процесса. Так, в п. 3 ст. 32 Закона "Об образовании" установлено, что образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:
- невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;
- реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников;
- жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;
- нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;
- иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации [3].
Однако возможные санкции за нарушение образовательным учреждением вышеперечисленных обязанностей, до 2009 года, ни в законодательстве об образовании, ни в законодательных актах иных отраслей законодательства не были установлены, равно как не были предусмотрены меры воздействия на лиц, допускающих нарушения прав граждан в области образования, позволяющие устранить нарушение и восстановить нарушенное право.
В настоящее время основным способом восстановления нарушенных прав и устранения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования является обращение в суд за защитой своих прав. Нередки случаи обращения в суд по поводу нарушения прав педагогических работников. Суды всегда поддерживали право педагогических работников на получение денежной компенсации за книгоиздательскую продукцию (в соотвентствии с пунктом 8 статьи 55 ФЗ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1), а также право на коммунальные льготы, предусмотренные для педагогических работников, проживающих в сельской местности и поселках городского типа (в соответствии с пунктом 5 статьи 55 ФЗ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1).
Складывающаяся судебная практика в целом положительно влияет на развитие отношений в сфере образования и реализацию прав участников образовательного процесса, но обращение в суд и судебное разбирательство представляет собой достаточно длительную процедуру и требует тщательной подготовки, что создает определенные трудности для человека, права которого были нарушены. Представляется, что более активную роль в обеспечении соблюдения законодательства об образовании должны играть органы государственной власти, наделенные полномочиями по осуществлению надзора и контроля в сфере образования.
Практика контрольно-надзорной деятельности уполномоченных федеральных и региональных государственных органов показывает, что в деятельности образовательных учреждений достаточно часто имеют место серьезные нарушения законодательства об образовании, которые не могут быть устранены имеющимися правовыми средствами либо за которые не установлен определенный вид ответственности.
Меры по устранению правонарушений, принимаемые уполномоченными государственными органами посредством направления обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области образования или изъятия лицензии на правоведения образовательной деятельности, не могут в полной мере способствовать восстановлению нарушенного права и обеспечению соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере.
В этом отношении закрепление юридической ответственности и установление мер ответственности за конкретные нарушения законодательства в сфере образования, а также предоставление уполномоченным органам исполнительной власти права их применения окажет положительное влияние на обеспечение реализации прав граждан в сфере образования и соблюдение законодательства в этой области [28, с. 67].
Как свидетельствует анализ правоприменительной практики, актуальным является вопрос об установлении административной ответственности за нарушения образовательными организациями и их должностными лицами прав граждан в сфере образования. Анализ законодательства об административных правонарушениях показал, что в нем уже содержатся правовые нормы, устанавливающие ответственность за правонарушения, характерные также и для сферы образования. В их числе представляется целесообразным выделить следующие: