Будущий Федеральный закон «О дорожном движении» должен стоять на вершине иерархической пирамиды, в основании которой будут федеральные законы прямого действия: «О дорогах», «О платных автомобильных дорогах», «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», «Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации», пакет технических регламентов, касающихся транспортных средств, дорог и дорожных сооружений и др.
Многоплановость и сложность общественных отношений, складывающихся в сфере дорожного движения, обусловливают наличие множества нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в данной сфере. Вся совокупность таких актов представляет собой определенную систему, которую составляют федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, отраслевые и межотраслевые нормативные правовые акты, законодательные и подзаконные акты субъектов РФ.
В настоящее время в России правовое регулирование вопросов дорожного движения, в основном, осуществляется Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», который определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации и регулирует вопросы, связанные с охраной жизни, здоровья и имущества граждан, защитой их прав и законных интересов, а также защитой интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Кроме того, дорожное движение по дорогам страны регулируется принятыми Правительством Российской Федерации 23 октября 1993 г. № 1090 Правилами дорожного движения Российской Федерации, более чем 15 нормативными актами Правительства России, а также нормативными правовыми актами Минтранса России и МВД России, которые в той или иной степени затрагивают вопросы правового регулирования движения по автодорогам.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, на территории России являются обязательными к исполнению положения норм международного права, к которым в сфере дорожного движения относятся целый ряд международных актов, подписанных Российской Федерацией.
Не смотря на большое количество принятых у нас в стране нормативных правовых актов по вопросам, регулирующим дорожное движение, следует отметить, что по степени детализации и кругу регулируемых вопросов, отечественная правовая база существенно уступает международным нормам, регулирующим вопросы безопасности в международном дорожном движении (Нормы ЕЭК ООН).
Кроме того, единый нормативный акт, регулирующий все вопросы, связанные с дорожным движением, в настоящее время у нас в стране отсутствует.
Поэтому можно утверждать, что Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» на сегодня фактически является единственным документом федерального уровня, регулирующим сферу дорожного движения.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным проанализировать его содержание и практическое исполнение с тем, чтобы наиболее полно представить себе какие вопросы необходимо решить в будущем законе «О дорожном движении» и обосновать необходимость его разработки.
Закон «О безопасности дорожного движения» сыграл положительную роль в деле упорядочения правового регулирования в этой сфере и, несомненно, оказал положительное влияние на состояние безопасности дорожного движения в стране.
Необходимо отметить, что с момента принятия этого закона прошло более 11 лет. За это время был принят ряд федеральных законов, имеющих отношение к дорожному движению. К числу таких законов следует отнести: Федеральный закон «Об общих принципах организации (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «О техническом регулировании», «Градостроительный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и др.
Закон «О безопасности дорожного движения» определил правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации и оставил за субъектами федерации право принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в этой сфере правового регулирования. Однако на сегодняшний день нет информации о том, чтобы какой-либо из субъектов федерации принял свой закон по этому вопросу. Несомненно, что в будущем законе «О дорожном движении» функции федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов федерации должны быть записаны более четко, и не как право, а как обязанность субъектов законодательной деятельности.
Статьёй 14 ФЗ «О безопасности дорожного движения» установлено, что временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах может осуществляться, в основном, с целью обеспечения безопасности дорожного движения.
Согласно части 2 этой статьи основания временного для ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Однако, на сегодняшний день отсутствует единый нормативно-правовой акт, определяющий основания для введения ограничения движения и оговаривающий все детали этой процедуры, включая обязанности информирования пользователей дорог, обязательное обозначение возможных объездов и т.п. При этом еще раз следует напомнить, что введение подобного рода ограничений, ущемляющих права граждан, может устанавливаться только федеральными законами.
Не выполняется положение части 4 статьи 18 закона «О безопасности дорожного движения», согласно которой транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям нормативов, регламентирующих техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении. Причем, это должно подтверждаться соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг. Такие документы предприятиями автосервиса не выдаются, более того, они не несут ответственности в случаях, когда прошедшее обслуживание транспортное средство из-за неисправности попадает в ДТП или только что прошедшее в автосервисе профилактику транспортное средство может не пройти государственный технический осмотр.
Не приняты законодательные акты во исполнение ч. 4 статьи 23 Федерального закона “О безопасности дорожного движения”, которые должны установить периодичность обязательных медицинских освидетельствований, порядок их проведения, перечень медицинских противопоказаний, при которых гражданину Российской Федерации запрещается управлять транспортными средствами, не определен также порядок организации оказания медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.
Для юридических и физических лиц, осуществляющих грузовые и пассажирские перевозки для собственных нужд, установить декларационную форму обязательства соблюдать все требования нормативной правовой документации, касающейся допуска водителей и транспортных средств к участию в дорожном движении, вопросов соблюдения режима труда и отдыха и т.д.
Из Конституции Российской федерации четко следует, что по вопросам ограничения прав и свобод граждан должны приниматься только федеральные законы, а не устанавливаться ведомственными нормативными актами. Примером тому могут служить Правила дорожного движения (далее ПДД), которые представляют собой документ, затрагивающий интересы всех участников дорожного движения.
Содержащиеся в них сегодня положения имеют различный правовой статус и многие из них определяют права и обязанности водителей, пешеходов, пассажиров и поэтому должны устанавливаться только федеральными законами.
В частности, к таким положениям можно отнести некоторые пункты раздела 2 «Общие обязанности водителей», раздела 3 «Применение специальных сигналов», раздела 4 «Обязанности пешеходов», раздела 5 «Обязанности пассажиров».
Отдельные статьи ПДД, касающиеся порядка движения, также затрагивают права и обязанности водителей, пешеходов и пассажиров. Это относится к некоторым статьям раздела 10 «Скорость движения»,11 «Обгон, встречный разъезд», 12 «Остановка и стоянка», 14 «Пешеходные переходы и места остановок маршрутных транспортных средств», 17 «Движение в жилых зонах», 18 «Приоритет маршрутных транспортных средств», 21 «Учебная езда», 22 «Перевозка людей», 23 «Перевозка грузов», 24 «Дополнительные требования к движению велосипедов, мопедов, гужевых повозок, а также прогону животных».
Из «Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации….» также следует перенести в проект ФЗ «О дорожном движении» все вопросы, затрагивающие процедуры проведения государственного технического осмотра, основания для запрещения эксплуатации транспортных средств, а также обязанности должностных и иных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения.
Исходя из той же юридической логики, в проект ФЗ «О дорожном движении» необходимо включить нормы, касающиеся требований по обеспечению безопасности движения в процессе его организации, медицинского обеспечения дорожного движения, условий получения права на управление транспортными средствами, оснований для прекращения действий этого права, требований по подготовке водителей и обучения граждан правилам безопасного поведения на дорогах. В настоящее время часть таких норм содержится в ФЗ «О безопасности дорожного движения», однако требуется большая работа по доведению их до приемлемого уровня.