Обратимся теперь к опыту правопреемства в случаях, когда одно государство включает в себя другое, сохраняя свою правосубъектность. В результате включения в состав Демократической Республики Вьетнам Южного Вьетнама действие договоров последнего было прекращено. Принятый в то время Комиссией международного права проект статей о правопреемстве не был учтен.
Другой аналогичный случай - включение Германской Демократической Республики в состав ФРГ в соответствии со ст. 23 Основного закона ФРГ. В результате заключения Договора об основах отношений между ГДР и ФРГ 1972 г. обе стороны признали друг друга в качестве полноправных субъектов международного права. До этого западные державы признавали Правительство ФРГ как представителя всей Германии . Правда, судебная практика нередко придерживалась более реалистической позиции, рассматривая оба государства как правопреемников Германии .
Вхождение ГДР в ФРГ было оформлено Договором о восстановлении единства Германии 1990 г. Одна из статей Договора посвящена правопреемству ФРГ, а другая - ГДР . В первой из них говорится, что договаривающиеся стороны исходят из того, что договоры ФРГ, включая те, на которых основано ее членство в международных организациях, сохраняют свою силу (ст. 11).
Что же касается ГДР, то заключенные ею договоры будут обсуждаться с договаривающимися сторонами с точки зрения защиты доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также в соответствии с принципами свободного, демократического и правового государственного порядка и с учетом участия в Европейских сообществах с тем, чтобы решить вопрос об их сохранении, приспособлении или прекращении (ст. 12). Число заключенных СССР с ГДР договоров достигало 400. Между министрами иностранных дел СССР и ФРГ 9 ноября 1990 г. состоялся обмен письмами о том, что двусторонние договоры будут рассматриваться на переговорах сторон. Членство в международных организациях сохранилось лишь за ФРГ.
Объединение двух германских государств привело к изменению их договорных отношений с державами-победителями. В 1990 г. был принят Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии ("Договор 4 + 2"). В Договоре, в частности, говорилось, что "с объединением Германии в демократическое и мирное государство теряют свое значение права и ответственность четырех держав в отношении Берлина и Германии в целом" .
Приведенное положение подтверждает близость института правопреемства с нормой о коренном изменении обстоятельств. В случае правопреемства происходят настолько существенные изменения, что возникает необходимость в пересмотре существующих договоров. Осуществляться этот процесс должен путем переговоров с другими сторонами. Сказанное подтверждается и другими международно-правовыми актами. Так, в Протоколе к Договору о СНВ (1991 г.), принятому в 1992 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Россия, Украина и США, говорится: "Признавая изменение политической ситуации в результате образования на месте бывшего Союза Советских Социалистических Республик ряда независимых государств", стороны стремятся "содействовать осуществлению Договора в этой изменившейся ситуации" .
Необходимость учитывать требования нормы о коренном изменении обстоятельств при правопреемстве отмечалась и в литературе. Правопреемство рассматривают как изменение обстоятельств, которое влияет на политический статус стороны в договоре .
В случае отделения частей государства Конвенция установила следующие правила. Любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает сохранять силу в отношении каждого из вновь образованных государств. При этом оговариваются обычные условия: если соответствующие государства не договорились об ином или если установлено, что применение договора к данному государству будет несовместимо с объектом и целями договора.
В случае сохранения государства-предшественника как субъекта международного права на него распространяются все виды ранее заключенных договоров, за исключением тех, которые относились лишь к тем, которые касались только отделившейся территории. В таком случае государство-предшественник сохраняет свое положение и в качестве члена международных организаций. Показательным было выделение Пакистана из Индии. Генеральная Ассамблея ООН сочла, что Индия продолжит свое членство в ООН, а Пакистан должен быть принят, что и было осуществлено в 1947 г.
После принятия Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров произошел ряд важных событий, непосредственно связанных с правопреемством, касавшихся раздела государств. Сложные вопросы возникли после расчленения Югославии . Но, разумеется, особый интерес для нас представляют проблемы правопреемства после ликвидации СССР, которые имеют ряд своеобразных аспектов . Соответствующие вопросы были урегулированы Соглашением о создании Содружества Независимых Государств 1991 г., Алма-Атинской декларацией 1991 г. и Меморандумом о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 г. В Алма-Атинской декларации говорилось, что СССР прекращает свое существование. Вместе с тем указывалось, что государства-участники "гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР" .
Декларацию подписали все бывшие союзные республики, за исключением прибалтийских государств, которые отстаивали свою правосубъектность на уровне 1940 г. Парламент Литвы в 1990 г. и парламенты Эстонии и Латвии в 1991 г. провозгласили отделение от Советского Союза. Эти акты рассматриваются как восстанавливающие независимость уже существующих государств. Из этого следует, что они не считают себя правопреемниками СССР . В августе 1990 г. Верховный Совет Латвии принял постановление о переговорах с СССР и РСФСР. В качестве предмета переговоров было определено: признание восстановления государственного суверенитета Латвии на уровне 16 июля 1940 г.
Что касается многосторонних договоров, участником которых был СССР, то они не рассматривались как обязательные для стран Прибалтики. Правительства этих стран известили Генерального секретаря ООН о том, что они не рассматривают себя связанными через процедуру правопреемства любыми договорами, заключенными Советским Союзом. В соответствующих нотах указывалось, что эти страны не считают себя правопреемниками СССР и не могут нести ответственность за договоры, заключенные бывшим СССР. Однако это не означало отказа от многих таких договоров. Так, Эстония в октябре 1991 г. присоединилась к 28 многосторонним международным конвенциям.
Что же касается двусторонних договоров, то прибалтийские страны исходили из того, что договоры, заключенные ими до Второй мировой войны, в принципе продолжают действовать. Однако было необходимо установить, какие из них могут возобновить свое действие. Были заключены соответствующие соглашения со сторонами в таких договорах.
Вместе с тем некоторые и двусторонние договоры СССР продолжали действовать. Так, Совещание руководителей 14 (включая прибалтийские) транспортных министерств установило, что все республики будут выполнять международные обязательства Латвии в области транспорта, поскольку разрыв таких соглашений означал бы закрытие пути за рубеж .
В результате обмена нотами между Эстонией и Финляндией было установлено, что права и обязательства по советско-финским двусторонним договорам применяются в их отношениях в той мере, в какой это диктуется содержанием договоров и соответствующими политическими интересами.
Следует отметить, что решение прибалтийских стран относительно правопреемства не было последовательным и далеко не всегда отвечало нормам о правопреемстве. Исследовав эту проблему, Х. Бокор-Сеге пришла к выводу, что страны Прибалтики принимали решения "о будущем международных договоров в соответствии со своими текущими интересами и не проводя в этом смысле различия между договорами, заключенными до и после 1940 года" . Это положение в определенной мере признают и некоторые юристы из прибалтийских стран, отмечая, что практика "была отчасти непоследовательной" .
Украина и Белоруссия сохранили свое членство в ООН и участие в договорах, непосредственно ими принятых. В остальном их положение мало чем отличалось от положения других правопреемников. Практика бывших союзных республик относительно правопреемства весьма противоречива. Украина приняла в 1991 г. Закон о правопреемстве, в котором говорится, что Украина является "правопреемницей прав и обязательств по международным договорам Советского Союза". При этом было оговорено, что речь идет лишь о тех правах и обязательствах, которые "не противоречат Конституции Украины и интересам республики". Эта формулировка отличалась от обязательств по Алма-Атинской декларации, в которой, как упоминалось выше, предусмотрено, что государства-участники "гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР". Положение о соответствии договоров "интересам республики" открыло значительный простор для произвольного решения вопросов. Аналогичный разнобой в решении вопросов правопреемства имел место и в практике других бывших союзных республик.
Относительно двусторонних договоров СССР Министерство иностранных дел Украины в 1994 г. заявило, что Украина будет применять такие договоры до тех пор, пока стороны не договорятся об ином. В результате обстоятельного исследования права и практики Украины А.Я. Мельник пришел к выводу: "...анализ механизма правового регулирования правопреемства Украины относительно международных договоров свидетельствует о его недостаточной эффективности" .