Особенно сложной оказалась ситуация с правопреемством Российской Федерации. Она была новым государством, что отмечалось как во внутренних, так и в международных актах (см., например, Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и Российско-шведскую декларацию от 4 февраля 1993 г.) . Будучи новым государством, Россия должна была осуществить правопреемство в отношении сложной системы международных обязательств, имеющих жизненно важное значение для мира и безопасности. Даже частичный пересмотр их мог иметь самые пагубные последствия. Особое значение имел тот факт, что СССР был постоянным членом Совета Безопасности ООН. Его отсутствие в Совете привело бы к нарушению баланса сил в ООН, к пересмотру ее Устава. Значение этого момента отмечалось в международной практике. Так, говоря о серьезных последствиях отсутствия в Совете Безопасности СССР, Генеральный секретарь ООН настаивал на сохранении Россией постоянного членства СССР в Совете Безопасности .
С учетом сказанного Россия выдвинула концепцию государства-продолжателя, которое бы полностью приняло на себя обязательства бывшего СССР. МИД России в своей ноте от 13 января 1992 г. известил правительства других государств о том, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР, и соответственно указал, что Российскую Федерацию должны рассматривать "в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР". Одновременно было указано, что Правительство РФ будет выполнять вместо Правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим многосторонним договорам . Из этого следовало, что Россия является генеральным правопреемником Союза ССР.
Идея государства-продолжателя была поддержана решением Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. с тем, чтобы Россия "продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях". Президент России в Послании от 24 декабря 1991 г. проинформировал Генерального секретаря ООН о том, что "членство Советского Союза продолжается теперь Российской Федерацией". Переход в ООН места СССР к России не потребовал никаких официальных решений Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности .
Статус "государства-продолжателя" нашел отражение и в международно-правовых актах. Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией 1992 г. говорилось: "Констатируя, что Российская Федерация является государством - продолжателем" СССР .
Государство-продолжатель означает генерального правопреемника бывшего государства. Это положение нашло отражение и в международных актах. В Совместной декларации России и Великобритании 1992 г. говорилось, что "Российская Федерация продолжает в полном объеме международные права и обязательства, которыми ранее обладал Советский Союз" .
Определение формулы "государство-продолжатель" как генерального правопреемника отражает ее юридический смысл. С одной стороны, государство-продолжатель сохраняет свое участие в международных организациях, а также в заключенных многосторонних договорах. Вместе с тем двусторонние договоры могут быть пересмотрены с учетом изменившихся обстоятельств. В упомянутом Договоре с Францией 1992 г. говорится, что стороны "будут продолжать выполнение имеющихся двусторонних соглашений и в необходимых случаях производить их пересмотр" (ст. 24). И действительно, Россия заключила соглашения с рядом государств об инвентаризации двусторонних договоров, заключенных бывшим СССР.
Сказанное не дает оснований отрицать элементы правопреемства в статусе государства-продолжателя. Между тем в литературе, включая отечественную, высказывается точка зрения о несовместимости статуса продолжателя со статусом правопреемника. С.В. Черниченко пишет, что "нельзя быть правопреемником по отношению к самому себе... Формулировки каких-либо документов, в которых она (Россия. - Примеч. авт.) называется правопреемником СССР, должны быть признаны неточными" . А.А. Чалый отмечает трудности, возникающие, когда Россия требует в одно и то же время признать за ней статус продолжателя и статус правопреемника . Между тем, как мы видели, в статусе государства-продолжателя явно обнаруживаются элементы правопреемства, которые определяются серьезным изменением обстоятельств.
Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, в отличие от Конвенции о праве договоров 1969 г., не имеет положения о государстве-агрессоре. Тем не менее соответствующие проблемы возникают и в случае правопреемства. Так, Потсдамское соглашение, принятое Германией в порядке безоговорочной капитуляции, до заключения мирного договора имело обязательную силу для обеих правопреемниц Германии. Это положение отмечалось Правительством СССР . В этой связи замечу, что в ФРГ существовало мнение, отрицавшее правопреемство в отношении "германского рейха как субъекта права", что влекло за собой соответствующие последствия .
В отличие от Конвенции о праве договоров Конвенция о правопреемстве имеет статью о случаях военной оккупации. В ней говорится, что Конвенция не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении какого-либо договора из военной оккупации территории (ст. 40). В доктрине распространено мнение о том, что военная оккупация иностранного государства или части его территории не влияет на международно-правовую субъектность такого государства . По этому поводу Комиссия международного права пришла к заключению, что хотя военная оккупация может и не представлять собой правопреемство государств в смысле, придаваемом ему проектом статей, но она может порождать аналогичные вопросы. Поэтому, чтобы избежать ошибочных представлений, было решено включить статью о том, что положения Конвенции о правопреемстве не касаются вопросов, которые могут возникнуть в результате военной оккупации . Действительно, военная оккупация дает, например, право подвергшемуся ей государству приостановить действие двусторонних договоров с государством-оккупантом. Аналогичным правом обладают и другие стороны в таких договорах.
В качестве приложения к Конвенции Конференция приняла положение относительно мирного урегулирования споров, которое в целом отвечает аналогичным положениям Конвенций о праве договоров.
Конференция приняла резолюцию относительно правопреемства Намибии в отношении договоров. В ней говорилось, что в случае с Намибией договоры будут толковаться в соответствии с резолюциями ООН относительно Намибии. Было решено, что Южная Африка не является государством-предшественником для будущего независимого государства Намибии.
Из сказанного видно, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. кодифицировала ряд важных принципов и норм этого института с учетом современной практики. Существенное значение имеет закрепление нормы об автоматическом правопреемстве договоров о территориальном режиме, прежде всего о границах (ст. 11, 12). Признан принцип континьюитета, то есть продолжения действия договоров в случае раздела государства. При этом особое внимание придается договоренностям заинтересованных государств (ст. 34, 35).
Вместе с тем приходится учитывать особую сложность проблем правопреемства. Каждый случай правопреемства обладает особой спецификой. Практика государств вовсе не была постоянной. Заключаемые государствами соглашения по вопросу о правопреемстве были весьма различны. После принятия Конвенции о правопреемстве в отношении договоров остается еще немало вопросов, которые нуждаются в выяснении. Заслуживает внимания мнение председателя Венской конференции, подготовившей Конвенцию о правопреемстве в отношении договоров, профессора К. Цеманека, который сказал, что Конвенция является "полезной моделью для практики государств".
Лтература
UN. Conference on the Succession of States in Respect of Treaties. Vol. I. 1977; vol. II and III. 1978.
Рыбаков Ю. Международные договоры и правопреемство // Международная жизнь. 1978. N 11;
Правопреемство государств в отношении договоров: Венская конвенция ООН 1978 г. // Советское государство и право. 1979. N 12;
Власова Л.В. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров // Международное право на службе мира. М., 1979;
Власова Л.В. Правопреемство государств в отношении договоров. Минск, 1982;
Черниченко С.В. Континуитет и правопреемство государств // Российский ежегодник международного права 1996 - 1997.
Конференция Организации Объединенных Наций по вопросу о правопреемстве государств в отношении договоров. Т. II. Нью-Йорк, 1979. С. 26.
Аваков М.М. Правопреемство государств в отношении договоров // Советское государство и право. 1978. N 9.
Колосов Ю.М. Нельзя просто взять и уйти // Советская Россия. 1991. 7 дек.
Власова Л.В. Правопреемство государств в отношении договоров. С. 35; Sinclair I. The Vienna Convention on the Law of Treaties. Manchester, 1984. P. 245; Sinclair I. Op. cit. P. 245.
Черниченко С.В. Является ли Россия продолжателем или правопреемником СССР // Международное право. 2001. N 3. С. 35.
Кожевников Ф.И. Учебное пособие по международному публичному праву. М., 1947. С. 81; Дипломатический словарь. Т. II. М., 1971. С. 562.
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. ДД. Вып. ХХ. С. 90.
Статья помощника юридического советника госдепартамента США Ч. Беванса // AJIL. 1965. No. 1. P. 96.
Международное право: Учебник / Под ред. А.А. Ковалева, С.В. Черниченко. М., 2006. С. 171.
Перевезенцев О.Ю. Мiжнародно-правове регулювання правонаступництва держав щодо мiжнародних договорiв: Автореф. кандид. диссертац. Киiв, 2004. С. 12.
Ноговщина Ю.О. Правонаступництво Украiни: мiжнародно-правовi аспекти: Автореф. кандид. диссертац. Киiв, 2005. С. 10.