Законодательная деятельность в целом – от планирования подготовки проектов нормативно – правовых актов до введения их в действие – при всей её значимости в системе государственного управления не может считаться самодостаточной. Действенность любого закона, достижения результата, на который рассчитан закон, однозначно гарантированы быть не могут. Исполнение нормативных правовых актов не обеспечивается универсально. Всякая норма не может быть внедрена исключительно посредством государственного законотворческого механизма. При реализации нормативных правовых актов включаются «попутные» механизмы, которые способны заблокировать, либо, наоборот, обеспечить беспрепятственное их исполнение. Это, например, их материальная обеспеченность, экономическая целесообразность, нравственная обоснованность и др. Учет «помогающих» и «препятствующих» реализации будущего закона условий в процессе подготовки законопроекта – обязательный элемент формирования законодательного регулирования. Поэтому «отслеживать» действенность, анализировать и оценивать состояние федерального законодательства в целом – необходимое условие для нормальной организации последующей правотворческой работы, поскольку анализ существующего состояния законодательства позволяет делать прогнозы относительно его динамики, намечать пути развития. [13, с. 19-20].
Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.
Как известно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются Федеральные конституционные и федеральные законы.
Федеральный закон от 06 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [7] определил круг вопросов по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта к его ведению и полномочиям.
Если взять различные уровни правовой политики и в связи с этим – проблемы взаимосвязи и взаимодействия федеральной и региональной политики, следует обратить внимание на то, что в российской, равно как и в любой другой федерации, в силу ее природы и характера именно как федерации, где ее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в то же время, взаимодействуя между собой, единое, целое государственное образование, федеральная правовая политика не может создаваться, существовать и реализовываться изолированно, вне связи и взаимодействия с региональной правовой политикой, проводимой каждым субъектом федерации на своем уровне.
Как показывает опыт существования и деятельности в правовой сфере различных федераций, федеральная правовая политика, несмотря на то, что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействии субъектов федерации, тем не менее является вполне самостоятельным, определяющим по отношению к ним федеральным феноменом, имеющим свои собственные федеральные цели и приоритеты, свои формы выражения и задачи.
В свою очередь региональная правовая политика, формируемая и проводимая на уровне субъектов федерации, выступает как относительно самостоятельное явление по отношению к федеральной правовой политике, существующее и функционирующее, однако, в ее рамках и на ее основе. Степень самостоятельности региональной правовой политики, а в месте с тем и характер региональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самих регионов – субъектов федерации, характером их отношений в целом, точнее – с центром управления федерацией. [19, с. 72].
В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные, законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений.
Что касается участия субъекта Федерации в федеральном законодательном процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею.
Однако если посмотреть, сколько законопроектов направляется в Госдуму из субъектов Федерации, картина окажется довольно мрачной. С места прибывает ничтожная часть законодательных предложений. Причем, не смотря на рост их количества. Если в 2003 году было подано 386 законопроектов, то в прошлом – уже 562. Сколько из проектов дошло до законов, видно из вышеприведенных цифр. В целом за последние 12 лет реализовано только 4,5 процента предложений, поступивших из региональных парламентов. Одной из причин того, что к жизни пробивается так мало законодательных инициатив, и едва ли не главной, называется неэффективное финансирование законотворческого процесса. В доказательство тому проводится параллель: чем беспечней законодательный орган, тем заметнее отдача. Например, лидерами по числу законодательных инициатив, внесенных в Госдуму нынешнего созыва, являются Московская областная Дума, Московская городская Дума и Законодательное Собрание Краснодарского края. В их активе по пять законов. [25, с. 12].
К сожалению, в настоящее время субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в конституции РФ ни в регламентах Палат Федерального собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие – остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.
Издаваемые в субъектах РФ акты управления являются важнейшим средством реализации целей и задач публичной администрации. Посредством издания таких актов органы исполнительной власти добиваются надлежащего функционирования всей системы государственного и муниципального управления. Акты управления представляют собой основную юридическую форму, через которую органы и должностные лица исполнительной власти реализуют свои властные полномочия, обеспечивают претворение в жизнь требований федеральных законов и законов субъектов РФ, указов Президента и постановлений Правительства России.
Особое место среди актов управления, принимаемых в субъектах РФ, занимают нормативно-правовые акты, издание которых во всех случаях влечет установление, закрепление или отмену юридических норм, направленных на регулирование управленческих, имущественных, земельных и иных отношений. Являясь самыми многочисленными источниками права, они обеспечивают конкретизацию законов в сфере управления, которая обусловлена территориально-географическим многообразием страны, пробельностью законодательных актов, недостаточно высоким профессионализмом государственных и муниципальных служащих. Не менее значимо и то, что по сравнению с законами нормативные акты управления способны обеспечить более оперативное реагирование на динамику потребностей правового регулирования, которая объективно предполагает наличие в системе средств нормативно-правового регулирования не только законодательных, но и подзаконных актов. Именно за счет издания последних органы и должностные лица исполнительной власти в состоянии добиваться адекватного учета происходящих в сфере управления изменений. [20, с. 4].
Активными формами участия субъектов в федеральном правотворчестве могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе её осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе потребности общественного развития.
Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов в их уставах.
Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров.