Как известно, российское общество и государство переживают в настоящее время сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию. Те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, сами нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, определяющего перспективу общественного развития. Особое значение имеет организация системы федерально-региональных отношений. В России практически вся система политических и экономических связей центральных и территориальных органов государственного управления сводится к федерально-региональным отношениям. Законодательство России фактически не допускает федеральное правительство к установлению прямых связей с местными самоуправляющимися властями, считая деятельность последних сферой исключительно региональной юрисдикции.
Прогрессирующее расширение в последние годы бюджетно-финансовых, административных и политических возможностей субъектов РФ привело к тому, что в настоящее время основная часть общенациональных (федеральных) социально-экономических программ формируется и реализуется при непосредственном участии республиканских краевых, областных администраций. Фактически во всех сферах внутренней политики федеральное правительство вынужденно устраивать официальные совещания, консультации и дискуссии с регионами. Это привело к необходимости создания сложного и разветвленного организационного механизма федерально-региональных связей, охватывающего все уровни и звенья федерального и регионального исполнительного аппарата и множество конкретных сфер и направление государственной социально-экономической политики.
Основными элементами этого механизма являются разнообразные федерально-региональные конференции, совещания, комитеты, комиссии, советы рабочие группы, различающиеся своими целями, функциями, компетенциями, уровнем и составом участников, характером принимаемых решений, регулярностью работы и т.д.
С точки зрения значимости обсуждаемых проблем и уровня участников исследователи в области управления обычно условно разделяют всю совокупность федерально-региональных совещаний и органов на две группы (политическую и административную). В первую группу включаются конференции, совещания, заседания, в которых участвует политическое руководство федерального и региональных администраций (правительств). Во вторую группу – комиссии, советы и рабочие группы, состоящие из административных руководителей.
Деятельность верхнего политического уровня системы коллективной федерально-региональной координации поддерживается и дополняется работой многочисленных совещаний, комиссий и рабочих групп на административном уровне управления. Некоторые из них специально предназначаются для предварительной проработки вопросов, подлежащих обсуждению на федеральном уровне, а также для экспертно-технического обслуживания работы последних. Другие же имеют относительно самостоятельное назначение и функции.
Причем среди этой группы преобладают такие, в которых участвуют представители не всех регионов, а лишь какого-либо одного или нескольких соседних регионов, с которыми федеральные ведомства разрабатывают и осуществляют совместные регионально-ориентированные программы. При этом для каждой конкретной программы создается своя особая система координации и совместного управления, приспособленная к специфике программы и составу ее участников. С помощью такого подхода к управлению государственными программами федеральное правительство пытается проводить более гибкую и диверсифицированную экономическую и социальную политику по отдельным регионам. Однако подобная практика вызывает большое дробление административного механизма федерально-региональной координации и быстрый рост «межправительственной бюрократии», что ослабляет возможность осуществления эффективного политического контроля над всей системой федерально-региональных отношений. Некоторые исследователи считают даже, что бюрократическому аппарату обеих уровней власти принадлежит центральная роль в процессе формирования и осуществления межрегиональной политики.
Неизбежным следствием разрастания федерально-регионального координационного аппарата становится и то, что он сам начинает остро страдать от недостатка координации, в результате чего вся федерально-координационная политика разрывается на множество разрозненных направлений, не объединяемых общими долговременными целями и приоритетами.
Таким образом, в России в результате непрерывно развивающегося процесса расширения, наложения и переплетения функций государственного регулирования, выполняемых обоими уровнями власти, сформировался очень сложный, многозвенный и многоаспектный организационный механизм координации взаимоотношений федерального и регионального госаппарата. С дальнейшим развитием и совершенствованием этого механизма многие государственные деятели и исследователи связывают надежды на ослабление остроты федерально-региональных противоречий.
3. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АССОЦИАЦИИ И СОЮЗЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Противники местного самоуправления говорят о бесконтрольности и безнаказанности городских и районных руководителей, как бы забывая, что закон устанавливает ответственность муниципальных органов перед государством и процедуру прекращения их полномочий при нарушении Конституции, федеральных или региональных законов. В этом случае орган государственной власти субъекта Федерации должен обратиться в суд с иском о признании несоответствия деятельности муниципалитета, его выборного должностного лица Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации, федеральным или региональным законам. Если суд признает это несоответствие, законодательный орган субъекта Федерации может рассмотреть вопрос о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица.
Аналогичная процедура судебного разбирательства в отношении деятельности выборных органов и должностных лиц субъектов Федерации федеральным законодательством не предусмотрена. Возникает резонный вопрос, какая же власть менее подконтрольна государству - местная или региональная?
За исполнение своих решений региональные власти спрашивают с муниципалитетов напрямую. И нет никаких гарантий, что назначенный сверху администратор лучше справится со своими обязанностями или распорядится дотационными средствами, чем избранный населением глава местного самоуправления.
Резкий переход от унитарного государства к федеративному обернулся чрезмерной концентрацией полномочий на региональном уровне. Этой тенденции, чреватой "растаскиванием" единого государства, предлагается противопоставить местные сообщества, которые готовы стать союзниками федерального центра. Доказательством тому служит разное отношение органов местного самоуправления и региональных властей к Конституции и федеральным законам. Первые всегда апеллируют к общероссийским законам, вторые - к региональным. Сильное сопротивление местному самоуправлению наблюдается в субъектах Федерации, руководители которых не склонны исполнять российское законодательство. Например, в Удмуртии попранные права местного самоуправления удалось восстановить только благодаря вмешательству Президента РФ.
Региональные власти часто нарушают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, аргументируя это тем, что населенный пункт (сельский округ), в котором нет выборного органа местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования. Такое утверждение, по мнению экспертов, неправомерно, потому что:
· после прекращения в октябре 1993 г. полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента РФ их функции перешли к местным администрациям, руководители которых получили статус глав местного самоуправления, т.е. местное самоуправление осуществлялось повсеместно;
· закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не требует устанавливать или пересматривать статус населенных пунктов (городских и сельских поселений), в границах которых осуществлялось местное самоуправление. Он исходит из преемственности права жителей муниципального образования на местное самоуправление, не допускает лишения этого права по причине их малочисленности, отсутствия муниципальной собственности или недостаточности доходов местного бюджета.
Между тем в процессе принятия уставов районов или городов населенные пункты и территории, где ранее осуществлялось местное самоуправление, без согласия населения объявляются территориями, не получившими статус муниципального образования. Изменение границ территорий, где реализуется самоуправление, согласно Конституции и этому закону возможно только через референдум, так как сходы, собрания или опросы отражают мнение лишь части населения.