Федеральный законодатель при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, обязан устанавливать такой порядок информационного обеспечения выборов, в том числе проведения предвыборной агитации и ее финансирования, который надлежащим образом гарантировал бы избирательные права граждан, демократические выборы и законность формируемых по их итогам органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В Конвенции о защите прав человека и основных свобод записано, что «каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ[14]». То же самое закреплено в Международном пакте о граждансикх и политических правах.
При осуществлении нормативного регулирования, направленного на разрешение правовых коллизий между правом на свободные выборы и свободой слова (выражения мнений), федеральный законодатель обязан соблюдать определенный правовой баланс между ними.
Граждане Российской Федерации, будучи носителями активного и пассивного избирательного права и одновременно выступая субъектами права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означали бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, который в этом случае сводился бы лишь к факту голосования[15].
Если в ходе выборов не обеспечена свобода политической дискуссии, не созданы надлежащие условия для свободного обмена мнениями, в котором участвуют не только кандидаты, их представители или представители избирательных объединений, но и граждане, такие выборы нельзя признать свободными, а образованные в результате их проведения органы законными.
В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" информация в избирательном процессе распространяется как посредством информирования избирателей так и посредством предвыборной агитации. Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что установленное законом разграничение информирования избирателей и предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям Конституции РФ, поскольку только в условиях, когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться свободными.
Устанавливая порядок проведения предвыборной агитации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрел разные правовые режимы агитационной деятельности для ее участников – кандидатов, избирательных объединений, с одной стороны, и граждан, с другой.
Так, кандидаты, избирательные объединения вправе создавать избирательные фонды и расходовать средства этих фондов на проведение предвыборной агитации, беспрепятственно распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы. Зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки кандидатов, предоставляются как бесплатные, так и платные эфирное время и печатная площадь.
Граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат: они могут организовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную агитацию, агитировать иными способами. При наличии согласия кандидата, избирательного объединения граждане имеют возможность проводить предвыборную агитацию в рамках предоставляемых кандидату, избирательному объединению эфирного времени и печатной площади, а также создавать и распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы, при том что соответствующие финансовые затраты производятся исключительно за счет средств избирательного фонда. Что касается участия граждан в финансировании предвыборной агитации, то оно заключается в праве вносить в избирательные фонды добровольные пожертвования, предельные размеры которых устанавливаются законом[16].
Различия в условиях и порядке осуществления предвыборной агитационной деятельности (включая финансирование предвыборной агитации) кандидатами, избирательными объединениями, с одной стороны, и гражданами, с другой, законодатель связывает с особенностями способов и форм реализации активного и пассивного избирательного права, с особенностями присущих специальному статусу этих субъектов избирательного процесса правомочий, а также с целями, которые преследуют проводящие предвыборную агитацию кандидаты, избирательные объединения и участвующие в ее проведении граждане. При осуществлении пассивного избирательного права кандидат преследует цель быть избранным в состав соответствующего органа публичной власти, что предполагает необходимые для ведения избирательной кампании финансовые затраты.
Касаясь допустимости установления различий в статусе кандидатов (списка кандидатов, избирательных объединений) и граждан, не являющихся кандидатами, их представителями, представителями избирательных объединений, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2005 года N 10-П по делу о проверке конституционности положений статей 48 и 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статей 63 и 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указал, что введение федеральным законодателем различных условий реализации права на предвыборную агитацию для граждан как участников избирательного процесса, с одной стороны, и кандидатов (избирательных объединений), с другой, как направленное на достижение конституционных целей, связанных с обеспечением прозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне зависимости от материального положения, и на предотвращение злоупотреблений, не может рассматриваться как не совместимое с конституционными принципами и нормами.
Высказанное мнение Конституционного Суда РФ подкрепляется нормами Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в СНГ, где говорится, что кандидатом (избирательным объединениям) запрещено использовать иные денежные средства, кроме поступивших в избирательные фонды[17]
Запрет для граждан осуществлять самостоятельное, то есть помимо избирательных фондов, финансирование предвыборной агитации обусловлен также необходимостью обеспечения прозрачности финансирования выборов как условия равенства кандидатов и свободного формирования мнения избирателей. На современном этапе развития России Конституционный Суд считает данный запрет обоснованным и не противоречащим Конституции РФ.
По запросу Астраханской Государственной Думы Конституционный Суд признал не противоречащим Конституции РФ п. 5 ст. 48, ст. 51, п. 6 ст. 52, п. 1, 2, 3, 5 6 ст. 54, ст. 58 и п. 5 ст. 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в той части, в какой ими не допускается проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов.
На мой взгляд, нормы, запрещающие гражданам проводить предвыборную агитацию на свои средства помимо избирательных фондов существенно нарушают принцип равенства всех кандидатов перед избирателями, и дает возможность недобросовестным кандидатам привлекать гораздо большие средства на проведение предвыборной кампании, нежели их оппонентам. Такой запрет федерального законодателя представляется абсолютно оправданным и обоснованным.
Глава 3. Роль Решений Конституционного Суда РФ в разрешении избирательных спорах
При рассмотрении дел о признании выборов недействительными суды проверяют все доводы заявителей и дают им правовую оценку. В то же время суд может разрешить вопрос о назначении даты выборов и не правомочен определять, например, структуру органов местного самоуправления, их вид и состав. Некоторые суды выносили решения о несоответствии региональных избирательных законов Конституции Российской Федерации, превышая тем самым свои полномочия и не учитывая, что проверка конституционности законов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.Конечно, разрешение жалоб граждан на действия (решения) органов, применяющих избирательное законодательство, и выявление между федеральными и региональными законами несоответствий, которые привели к нарушениям избирательных прав граждан, возложено на суды общей юрисдикции,Однако, устраняя выявленные нарушения в каждом конкретном случае, суд общей юрисдикции не вправе признавать не соответствующими Конституции РФ и в силу этого более не действующими нормы уставов и избирательных законов, принятые на ее основе. Проверка их конституционности – прерогатива Конституционного Суда РФ. Последний же не вдается в проверку соблюдения гарантий избирательных прав граждан, поскольку она отнесена к компетенции судов общей юрисдикции.[18]Конечно Конституционный Суд РФ не разрешает избирательные споры в прямом, касавшимся различных проблем российского избирательного смысле этого слова. Его задача гораздо более важна, ибо конституционное правосудие представляет собой образец отношения к праву и законодательной технике. Конституционный Суд РФ принимает свои постановления, определения и заключения по инициативе уполномоченных на то органов государственной власти, а также по жалобам граждан и их объединений на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном случае, другими словами, исключает из действующего избирательного законодательства нормы, способствующие возникновению избирательных споров.Среди вопросов избирательного законодательства, дела о которых были разрешены Конституционным Судом Российской Федерации, - соблюдение принципов демократического правового государства в этом законодательстве и практике проведения выборов, включая равноправие граждан при участии в выборах и референдумах. Прежде всего, решались правовые вопросы назначения и периодичности выборов, их срока и переноса последних (т.е. продления или сокращения легислатуры), установления дня голосования. Конкретизация этих сроков и дат – важное средство обеспечения или, напротив, отграничения избирательных прав граждан. Разрешались также дела о досрочном прекращении полномочий выборных органов власти, их отдельных депутатов и должностных лиц (по воле избирателей или по решению компетентных инстанций).Все выявленные Конституционным Судом РФ прямые или косвенные нарушения конституционных принципов избирательного права приводили или могли привести к искажению волеизъявления избирателей при определении результатов выборов и подведении итогов голосования. Нарушения на любом этапе избирательного процесса конституционного права граждан избирать и быть избранными, а также нарушения, связанные со статусом и полномочиями выборных органов или должностных лиц, безусловно, влияют на степень участия граждан в выборах, на итоги их голосования, а значит, и на конечные результаты. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая и разрешая дела, связанные с избирательной системой страны, не ограничивался признанием тех или иных законов и иных нормативных актов не соответствующими федеральной Конституции. Если эти законы и нормативные акты применялись на практике и обусловили недостоверность результатов выборов, Конституционный Суд обращал внимание на необходимость исправления создавшегося положения.Непосредственно затрагивая основы избирательного законодательства, решения Конституционного Суда РФ составляют его органическую часть. Постановления и определения Конституционного Суда, касающиеся конституционно-правовых основ организации и проведения выборов и референдумов, ориентируют государственные органы и избирательные комиссии всех уровней на единообразное применение норм избирательного законодательства.[19]Решения Конституционного Суда Российской Федерации не только развивают правовое содержание конкретного конституционного принципа, но и конкретизируют то конституционно-правовое пространство, в котором должны действовать избирательные комиссии. Правоприменительную практику последних обогащают и определения понятий, которые дает Конституционный Суд, например, понятия альтернативности, обеспечивающей избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов. При отсутствии альтернативности граждане лишаются свободы волеизъявления, а выборы превращаются в формальное голосование. Конституционный Суд определил, что внесение изменений в возникшие и развивающиеся избирательные правоотношения может повлечь ограничения в конституционных правах и, в конечном счете, разрушить основополагающие принципы избирательного процесса. Так был сформулирован важнейший принцип – неизменность законодательства в ходе избирательной компании.Можно говорить и о формировании избирательного законодательства субъектов Российской Федерации через механизм конституционного правосудия. В одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ отметил, что на региональном законодателе лежит конституционная обязанность своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования органов законодательной власти, приводить избирательные нормативные акты в соответствие с федеральными законами, обеспечивая защиту конституционных избирательных прав граждан. Поэтому решение Конституционного Суда РФ по конкретному делу влияет на законодательство субъектов Федерации, которые обязаны устранить пробелы либо изменить неконституционные нормы. Это способствует не только унификации избирательного законодательства, но и выработке общефедерального стандарта гарантий избирательных прав граждан применительно к выборам всех уровней, сокращает число избирательных споров.Среди проблемных вопросов избирательного законодательства, рассмотренных Конституционным Судом РФ, необходимо отметить следующее:-сбалансированность полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере избирательных правоотношений;- соотношение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;- соблюдение установленных законом процедур при назначении выборов;- обеспечение периодичности и альтернативности проведения выборов;- соблюдение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти.Ряд решений Конституционного Суда РФ регулирует проблемные вопросы организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, властные структуры субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Рассмотренные Конституционным Судом дела о нарушении избирательных прав граждан внесли значительный вклад в решение проблемы приведения регионального законодательства о выборах и референдумах в соответствие с федеральным законодательством, общепризнанными нормами международного права.[20]1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.