б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик);
в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрацией края и администрацией входящего в состав края автономного округа).
Далее, управленческие отношения можно классифицировать в зависимости от особенностей конкретной сферы их возникновения на следующие:
а) отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти (государственно-управленческие отношения);
б) отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности органов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) отношения, возникающие с участием исполнительных органов системы местного самоуправления, если последние наделяются отдельными полномочиями государственно-властного характера;
г) отношения с участием общественных объединений и других негосударственных формирований в случаях делегирования им отдельных внешне-властных полномочий.
По характеру или содержанию управленческие отношения подразделяются на:
а) связанные с руководством деятельностью нижестоящих звеньев системы исполнительных органов государственной власти (так, Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти);
б) связанные с управлением подведомственными объектами (так, федеральные министерства управляют подчиненными им государственными предприятиями и учреждениями);
в) связанные с государственным регулированием деятельности неподведомственных органов и организаций (например, в сфере экологической безопасности, внешнеэкономической деятельности);
г) связанные с координацией деятельности различных органов и организаций по специальным вопросам межотраслевого характера (например, по вопросам стандартизации, организации и охраны труда);
д) связанные с государственным контролем и надзором за деятельностью различных органов и организаций в сфере государственного управления (например, административный надзор);
е) связанные с осуществлением в необходимых случаях мер государственного принуждения (например, административная ответственность);
ж) связанные с сотрудничеством с общественными объединениями и иными негосударственными формированиями (например, при разработке управленческих решений);
з) связанные с удовлетворением запросов и нужд граждан, реализацией и защитой их прав и свобод.
Возможны и иные варианты классификации (типизации) управленческих отношений. Так, по назначению и целям регулирования принято выделять отношения внутреннего и внешнего характера.
Внутренние (или внутриорганизационные) отношения выражают интересы самоорганизации системы исполнительной власти и ее отдельных звеньев. В их составе можно увидеть два основных направления управленческой (административной) деятельности.
Во-первых, это управленческие отношения системного характера, возникающие в процессе формирования управленческих структур, определения основ их взаимодействия и механизма управленческой вертикали, подведомственности участков управленческой деятельности, подконтрольности и т.п.
Во-вторых, это управленческие отношения внутриаппаратного характера. В их составе можно увидеть отношения, связанные с:
а) распределением обязанностей, прав и ответственности структурных подразделений и должностных лиц аппарата исполнительного органа;
б) подготовкой, принятием и исполнением юридических актов (управленческих решений);
в) осуществлением повседневной управленческой деятельности исполнительно-распорядительного характера;
г) осуществлением контроля за исполнением принятых решений, за деятельностью подчиненных органов, организаций и должностных лиц;
д) применением во внесудебном порядке мер административного принуждения. Особенность внутренних отношений состоит в том, что их участниками являются только исполнительные органы, их структурные подразделения и должностные лица.
Внешние управленческие отношения «выходят» за аппаратные рамки и соответственно возникают в связи с непосредственным управляющим воздействием субъектов исполнительной власти на поведение управляемых. Эта группа отношений основная, так как с наибольшей полнотой выражает суть исполнительной власти, государственно-управленческой формы ее реализации и административно-правового регулирования. Это — отношения, возникающие в рамках публичного управления. Во внутренних и внешних управленческих отношениях находят свое непосредственное выражение структурное и функциональное начала, объективно присущие любому виду организованной деятельности. В административно-правовой литературе иногда внутриаппаратные отношения подразделяют на субординационные и координационные; к ним добавляют и реорганизационные отношения.
Представляется, что их анализ более уместен при рассмотрении административно-правовых отношений. Кроме того, классификация таких отношений в качестве чисто внутриаппаратных необоснованно суживает их реальную масштабность, так как они характерны не только для отношений между звеньями системы управления, но и для их отношений с управляемыми.
Управленческие отношения могут классифицироваться и другим основаниям. Например, критерием может служить область государственного управления, под которой подразумевает совокупность сопредельных управленческих отношений, складывающихся в процессе управления важнейшими сферами государственной и общественной жизни. Соответственно выделяются отношения в сферах государственного управления экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Наконец, по объему управленческой деятельности можно различать отношения:
а) в сфере общего управления (руководство всеми управленческими отраслями и областями);
б) в сфере отраслевого управления;
в) в сфере межотраслевого управления;
г) в сфере специального (функционального) управления.
Административное право регулирует имеющимися в его распоряжении юридическими средствами не исполнительную власть, а ее внешние проявления. В этой связи интерес представляет вопрос об объекте управленческих отношений. Его решение предполагает учет главного признака социального управления — обеспечение должного поведения сторон в сфере государственного управления. Но то или иное поведение проявляется в определенных действиях. А это означает, что и управленческие отношения реализуются в таких действиях. Соответственно объектом управленческих отношений (значит и административно-правового регулирования) является поведение их участников. Представляется, что наибольшее значение в этом смысле имеют следующие позиции:
а) исполнительная власть, как и любое проявление государственной власти, нуждается в соответствующем юридическом орнаменте. Она не проявляется сама по себе вне правовых форм. Изложенные ранее позиции с достаточной убедительностью свидетельствуют о том, что для исполнительной власти в максимальной степени характерна административно-правовая форма;
б) административно-правовая форма присуща тем многообразным общественным отношениям, в рамках которых осуществляется практическая деятельность по реализации исполнительной власти;
в) соответственно прямым и наиболее общим объектом административно-правового регулирования является тот вариант государственно-властной деятельности, внешние признаки (проявления) которого выражают функциональное назначение исполнительной власти в системе разделения властей;
г) весь механизм исполнительной власти практически организует и осуществляет исполнение законов, руководствуясь при этом преимущественно нормами административного права (построение системы исполнительных органов, определение их компетенции, формы и методы деятельности, внутренняя организация исполнительных аппаратов.
2. Метод административного права
Вопрос о методах, с помощью которых право как совокупность юридических норм регулирует общественные отношения, имеет принципиальное значение для понимания социального и государственно-правового назначения всей правовой системы, ее самостоятельных отраслей и механизма правового регулирования. И, если предмет правовой отрасли позволяет определить объект регулирования, т.е. определенную группу общественных отношений, остается не ясным, каким образом осуществляется их регулирование.
К тому же в настоящее время сформировалось много отраслей права, предмет которых не всегда может быть определен с необходимой четкостью. В результате существуют сопредельные отрасли права, что нередко приводит к их совпадению в основных проявлениях, т.е. по предмету правового регулирования.
Так, имущественные отношения обнаруживаются не только в рамках предмета гражданского права, но и в предмете административного права. Близки общественные отношения, регулируемые административным, финансовым, предпринимательским, экологическим правом. В подобной ситуации обращение к предмету регулирования не всегда оказывается достаточным для того, чтобы провести четкую грань между отраслями, составляющими российскую правовую систему.
В силу этого возникает потребность в усилении критериев, используемых при разграничении правовых отраслей. Достигается это путем добавления к предмету данной отрасли права (если, конечно, он определен в бесспорном варианте) еще одной общеправовой категории, а именно — метода правового регулирования. Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна, и это находит выражение, в частности, в утверждении отраслевого характера методов.
Соответственно выделяются, например, гражданско-правовой, финансово-правовой, земельно-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой и т.п. методы правового регулирования. Это значит, что каждая отрасль права имеет помимо предмета и собственный метод. А они (эти средства) используются в качестве следующих юридических возможностей правового регулирования: предписание, запрет, дозволение. Это и есть содержание правового воздействия на общественные отношения, характерное для каждой правовой отрасли.