Административное право, являясь одной из отраслей права, представляет собой систему юридических норм, предназначенных для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, а также в связи с осуществлением функций управленческого характера.
Постановка вопроса об административном праве как самостоятельной отрасли права неизбежно затрагивает коренные положения общей теории права, на которых базируется любая отрасль правовой науки, — это системный характер права, предмет и метод правового регулирования.
Отрасли права различаются прежде всего по предмету правового регулирования. Предметом правового регулирования любой отрасли права является группа однородных общественных отношений. Именно предмет правового регулирования дает необходимое и достаточное представление о каждой отрасли права. Поэтому, чтобы определить предмет той или иной отрасли права, достаточно выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью.
В современных условиях в России вопрос о предмете административного права приобрел особую значимость. Речь идет прежде всего об исполнении конституционных норм, норм текущего законодательства о правах граждан и их объединений, об административном обеспечении реализации прав и обязанностей граждан. Вопрос о предмете административно-правового регулирования тесно связан с проблемами роли государства в экономике, федерализма, обеспечения правопорядка. На предмет административного права непосредственное влияние оказали появление частных предприятий, развитие российского федерализма, становление административного судопроизводства, возникновение муниципального права, резкое расширение административной ответственности юридических лиц, значительное сокращение участия общественности в охране общественного порядка. Существуют различные характеристики предмета административного права. Интересна формулировка предмета административного права, предложенная Д.Н. Бахрахом, который определяет предмет административного права как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе властной деятельности субъектов публичной исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства. Им выделяются несколько групп общественных отношений, входящих в предмет административного права, основанных на использовании публичной власти:
1) властные отношения органов публичной исполнительной власти, подчиненных им учреждений с гражданскими и частными организациями;
2) отношения между органами публичной исполнительной власти, а также органов исполнительной власти с иными государственными и муниципальными организациями (предприятиями, учреждениями, строевыми подразделениями);
3) внутриорганизационные отношения в рамках отдельных публичных организаций (внутри органов государственной и муниципальной власти, строевых подразделений, учреждений);
4) отношения судей с другими участниками административного судопроизводства[2].
Не следует также забывать, что деятельность публичной администрации направлена прежде всего на то, чтобы способствовать реализации законных прав и интересов человека и гражданина и поэтому наиболее важными отношениями, составляющими предмет отрасли административного права, следует считать отношения, возникающие между публичной администрацией и гражданами.
Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых указывает его реальное место в российской правовой системе.
Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов государственного управления, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций (имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий).
Без таковых орган государственного управления не может выступать в роли субъекта управления и осуществлять управленческие функции. Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:
сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;
наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;
реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.
По существу, это те условия, при которых управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций исполнительной власти. На этой основе закономерен вывод, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.
Таким образом, административное право может быть определено как отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органами государственного управления, а также в связи с осуществлением другими государственными органами и негосударственными организациями деятельности управленческого характера от имени государства с целью обеспечения и защиты прав и законных интересов граждан.
Предмет правового регулирования — главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения) определяет специфику метода (как, каким образом, способом регулируются общественные отношения).
Под методом правового регулирования в административном праве понимается совокупность юридических средств или способов воздействия, применяемые государством при регулировании тех или иных общественных отношений управленческого характера.
Вопрос, касающийся методов правового регулирования, достаточно дискуссионен. Ю.М. Козлов предлагает два принципиально различных подхода к познанию содержания методов: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтение отдается второй позиции.
Поскольку административное право регулирует исполнительную и распорядительную деятельность государства, которой присущи власть и подчинение, то и методом правового регулирования является властвование, иначе немыслимо распорядительство.
В большинстве случаев в управленческих отношениях преобладает неравенство сторон (участников отношений):
- все административно-правовые вопросы разрешаются соответствующими органами государственного управления;
- отношения властности и подчинения в административно-правовом методе проявляются в порядке организационной подчиненности или односторонности подведомственных вопросов;
- юридически-властные предписания или решения субъекта управления обязательны для исполнения;
- властный метод регулирования административно-правовых отношений всегда сопровождается разъяснительной и организационно-воспитательной работой.
В то же время нельзя сводить всю исполнительную и распорядительную деятельность только к властвованию, а власть — к принуждению. В управленческой деятельности имеют место такие формы воздействия, как наделение правами и представление нижестоящим органам и должностным лицам достаточной степени самостоятельности в разрешении вопросов оперативного управления, поддержка и развитие инициативы, распространение передового опыта, юридическое оформление субъективных прав и т.д. Исходя из предмета регулирования, а также из методов правового регулирования можно провести отграничение административного права от других отраслей права.[3]
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти; права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления, и т.п. Конституционное право как ведущая отрасль права регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, регламентирует наиболее важные общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и являются «правоисточником» других отраслей права. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяет при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты и т.п.
Административное право отличается от гражданского права. Различие между ними заключается в том, что в отношениях административно-правовых органы государственного управления выступают как носители государственно-властных полномочий, как органы, обязанные организовать выполнение закона и на его основе осуществлять свои исполнительно-распорядительные полномочия. В отношениях гражданско-правовых орган государственного управления выступает как субъект гражданских прав и не осуществляет властных исполнительно-распорядительных полномочий. Можно провести различие и между трудовым и административным правом. Трудовое право регулирует трудовые отношения рабочих и служащих как участников трудового процесса, а административное — организацию трудового процесса с точки зрения компетенции определенных должностных лиц, выступающих от имени государства.