Во многом положения данного Закона были, да и сейчас остаются обращенными в будущее, поскольку в соответствии с ними начинала формироваться система законодательства РФ и ее субъектов по вопросам МС; происходило создание местных органом самоуправления, осуществлялся поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления. Нынешняя редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. Новый Закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.
По своему замыслу новый Закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены, - таких, как "Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", "Об органах территориального общественного самоуправления", "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"[11], который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.
Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов МС, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованьями при многоуровневой организации МС; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами МС отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе МС продолжали существовать серьезные пробелы. Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации МС, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их "федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную". Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.
Итак, с принятием нового Закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о МС. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель МС в соответствие с общественной практикой[12].
Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с другими федеральными законами. Например, Федеральный закон от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[13]
Общественные отношения в области местного самоуправления регулируются также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ, постановлениями палат Федерального Собрания. В качестве примера такого рода нормативно-правовых актов можно привести: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов Российской Федерации» от 10 июня 1994г.
3. К третьей группе источников муниципального права относятся нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, акты президентов республик, глав администраций других субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ. В качестве примера можно привести Устав (Основной Закон) Омской области,[14] принятый Законодательным Собранием Омской области 26.12.1995
В соответствии со ст. 7 ч. 4. Нового Закона ''Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ''.
4. Четвертую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами МС и должностными лицами местного самоуправления.
В соответствии со статьей 7 Нового Закона '' По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации''.
Важнейшим такого рода актом является Устав муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно «…принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан»'. (Ст. 44 ч. 3.) Устав муниципального образования принимается в обязательном порядке и подлежит государственной регистрации. Он должен соответствовать Конституции РФ, законам РФ и законам субъектов РФ. В случае противоречия положений устава муниципального образования положениям указанных нормативно-правовых актов в его регистрации может быть отказано. Устав муниципального образования вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования). У нас в городе Устав города Омска [15] действует с 20.09. 95. Кроме этого нормативно-правового акта вопросы местного самоуправления регламентируются ''Положением о территориальном общественном самоуправлении населения в городе Омске''[16]
Помимо уставов по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами МС и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Согласно ст. 7 ч. 3. Нового Закона «Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ».
В зависимости от своих юридических свойств правовые акты органов и должностных лиц МС подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения и индивидуальные акты. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.