Совет Безопасности, будучи совещательным органом при главе государства, пока не может "подняться" над ведомствами силового блока, которые напрямую подчиняются Президенту. Для усиления роли Совета Безопасности требуется принять серьезные политические и правовые решения, установить качественно иной уровень взаимоотношений силовых министерств с этим органом. Ясно одно - нельзя оставлять руководство МИДа, Минобороны, МВД и других аналогичных ведомств без жесткой системы контроля, исключительно на доверии главы государства. Доверяй, но проверяй, - истина нестареющая для России.
Напомним несколько эпизодов советского периода. "Силовые ведомства" (МВД, КГБ, Минобороны) в советский период находились практически в полном ведении ЦК КПСС, его Политбюро и Секретариата. При всем их колоссальном влиянии на формирование государственной политики, окончательное решение все-таки принимали гражданские лица. В те годы союзным Правительством решались главным образом вопросы материально-технического обеспечения этих ведомств. Фактически политические решения принимались исключительно высшими партийными органами, а затем оформлялись "в советском порядке", то есть в форме законов, постановлений Правительства и других подзаконных актов. Может быть, по этой причине в заседаниях Совета Министров и его постоянного органа - Президиума - практически никогда не участвовали министры обороны, иностранных дел, председатель КГБ, поскольку все принципиальные вопросы решались на заседаниях Политбюро.
Правительство, в понимании Политбюро, было тогда преимущественно хозяйственным (экономическим), органом власти и рассматривалось порой как бы параллельно с Госпланом. В поручениях центральных партийных органов нередко было записано одной строчкой: "Совету Министров СССР, Госплану...".
Главным недостатком однопартийного руководства была бесконтрольность, отсутствие конкурентов в политической жизни, что и стало причиной загнивания партгосаппарата. События, связанные с ГКЧП (август 1991 года), свидетельствуют о том, что Президент СССР М. Горбачев (он же генсек КПСС) стал заложником силовых структур, а последующие события (сентябрь-ноябрь) превратили этот госорган в беспомощный институт власти. Вместе с тем многие негативные стереотипы поведения "начальства" советского времени оказались весьма живучими и постепенно "перекочевывали" в жизнь новой политической элиты.
Президент В. Путин неоднократно отмечал неэффективность сложившейся в настоящее время системы управления, слабость исполнительной вертикали, обращал внимание на многие другие дефекты в организации федеральной и региональной власти. Им дан критический анализ состояния организации государственной власти с точки зрения ее соответствия конституционным принципам.
Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что "анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им"*(4).
На наш взгляд, из Конституции и федеральных законов не вытекает, что Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство и по букве Закона, и по практике - это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Президент без Правительства - это заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.) институировал его как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации (ст.1). Упомянутый закон не обусловливает необходимого общего руководства Президента федеральным Правительством. Кстати, как и отмечает В. Н. Суворов, такая формулировка предлагалась Администрацией Президента, но не получила поддержки депутатов Государственной Думы, поскольку она не вписывалась в систему разделения властей и не согласовывалась с конституционной самостоятельностью Правительства (ст.10, 11 и 104 Конституции).
Для выяснения роли этих институтов власти обратимся к истории. Если предположить, что в 1993 г. создатели Конституции имели цель сохранить статус-кво в отношении главенства Президента в исполнительной власти, то тогда не надо было "огород городить". Достаточно было бы традиционной дефиниции, имеющейся во многих конституциях стран дальнего и ближнего зарубежья: Президент - глава исполнительной власти. Однако на такой вариант создатели Конституции не пошли сознательно, и вот почему.
События 1992-1993 гг., а также материалы Конституционного совещания 1993 г. свидетельствуют о том, что при усилившейся критике Правительства на этапе тяжелейших для народа радикальных преобразований в экономике и социальной сфере надо было безотлагательно увести Президента от ответственности за деятельность Правительства и исполнительной власти в целом. Правовых решений этой проблемы было немного. Одно из них: создать конституционно самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть в России и ответственный перед Президентом. Таким путем ответственность за деятельность исполнительной власти, образно говоря, перекладывалась с Президента на федеральное Правительство и его Председателя. Следовательно, речь шла о создании полноценного федерального органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, что и было записано в ст.110 Конституции. При этом Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями (ст.113 Конституции) и становился второй по значимости политической фигурой среди высших должностных лиц России. Об этом недвусмысленно говорит и ст.92 Конституции: "Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации".
Для выяснения роли Правительства немаловажен ответ на вопрос: какое значение имеет для него право Президента определять основные направления государственной политики? В статье 80 Конституции подчеркиваются приоритеты политического руководства главы государства. Однако, на наш взгляд, функции общего политического руководства Президента вовсе не означают ослабления роли Правительства.
Конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного функционирования этих органов - Президента и Правительства - при политическом лидерстве главы государства.
Модель Президента - фактического руководителя Правительства (при полноценной, а не технической роли Председателя Правительства) ущербна не только в политическом, но и в юридическом плане. Если Президент (глава государства) действует в таком качестве, тогда он и несет полную ответственность за деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности Конституция и федеральные законы не предусматривают. Президент - глава государства, он отвечает за общее состояние государственных дел. Каждый из органов, представляющих разные ветви власти, несет ответственность исходя из норм Конституции и федеральных законов и прежде всего перед народом - единственным источником власти в Российском государстве (ст.3 Конституции).
За организацию работы Правительства как коллегиального органа несет персональную ответственность Председатель Правительства. Возлагая на Президента ответственность за деятельность Правительства, мы тем самым принижаем роль Председателя Правительства. Заметим, что по Регламенту Правительства (п.36) при равенстве голосов при принятии решения на заседании Правительства решающим является голос Председателя Правительства.
Политическая реальность может быть такова, что виновником тех или иных просчетов является именно Председатель Правительства, который не справляется со своей работой. Сторонники "президентского" руководства исполнительной властью это обстоятельство почему-то не учитывают. Кроме того, при президентском руководстве сами процедуры вотума недоверия Правительству и согласования кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой становятся своего рода отечественным "парламентским реликтом". Для Президента решение Госдумы по этому вопросу - только рекомендация. Причем досрочный роспуск нижней палаты и новые выборы нового состава депутатов не обусловливают никаких юридических последствий для Президента в части формирования нового состава Правительства. Регламентация этих достаточно острых конфликтов осуществлена в Основном законе таким образом, что стала своего рода очередной конституционной фикцией парламентаризма в России. Тем самым Президент берет на себя все бремя ответственности за деятельность этого органа, что не отвечает его роли арбитра в споре публичных властей.
Конечно, на такой правовой основе не строятся цивилизованные конституционные отношения между Президентом и парламентом, это стимулирует лишь создание политиканствующего "карманного" законодательного органа, послушного воле главы государства, но не подлинного выразителя воли народа. Проводить в жизнь демократию и парламентаризм можно лишь при полноценном конституционном статусе каждой ветви власти.