пунктом 4 ст. 14 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.
Глава III. Становление законодательногорегулирования приватизации государственногои муниципального имущества
3.1 Историко-правовые аспекты развития приватизации
В настоящее время актуальность с теоретической и практической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации и его правовых последствий. Примечательно, что ст. 217 «Приватизация государственного и муниципального имущества» ГК РФ расположена в главе 13 «Общие положения» раздела II «Право собственности и другие вещные права» и не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Во многом это объясняется тем, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновения права частной собственности физических и юридических лиц.
На наш взгляд, правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значение по следующим причинам: во-первых, для выявления недостатков правового регулирования отношений, связанных с передачей государственного и муниципального имущества в частную собственность; во-вторых, для определения возможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем; в—третьих, для устранения недостатков и пробелов в действующих нормативных правовых актах и принятия новых (необходимых).
Кроме того, правовой анализ указанных отношений позволяет выявить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.
Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития. Некоторые авторы выделяют следующие этапы приватизации: 1) спонтанная (1987 — 1991 гг.); 2) массовая (1992 — 1994 гг.); 3) денежная (1994 — 1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995 — 1996 гг.); 5) точечная (2001 г. — по настоящее время)[67].
Особенностью первых четырех этапов приватизации является то, что они начались значительно раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов.[68]
Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибыли руководством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении холдингов и системы перекрестного участия в собственности между предприятиями[69]. Таким образом, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.
В этот период было принято Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104—1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовались преимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж не предусматривался[70]. Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В нем устанавливался перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так, были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Для приватизации каждого предприятия создавалась комиссия, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях, которые и выступали в качестве продавцов государственного имущества. Кроме того, данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации.
Однако Закон вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» были утверждены Основные положения программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992 — 1994 гг.
Согласно Программе крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизироваться комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процента всех акций было выставлено на аукционную продажу»[71].
Основная задача приватизации на данном этапе — создание широкого круга собственников посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Однако эта задача так и не была достигнута. В частности, Н. Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: «Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий»[72].
Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой истекал 30 июня 1994 г. Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушением действовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. «Газпром» позволил участвовать в аукционе только индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов и профессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. В большинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20 дол., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд. дол., а это меньше капитализации одной американской фирмы[73].
Отмеченные аспекты касаются прежде всего федерального уровня. Однако процесс приватизации активно развивался и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФ была юридически связана с федеральным законодательством, которое в свою очередь не учитывало специфику субъектов РФ.
При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. Как указывает С.Н. Рябухин, «во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций»[74].
Таким образом, массовая приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов, равно как и не принесла денежных доходов, что обусловило переход к следующему этапу приватизации — денежной.
Для осуществления денежной приватизации требовались изменения в законодательстве РФ. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Программа приватизации предполагала продажу активов на аукционах за деньги.
Однако необходимые условия проведения денежной приватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион и О. Бланшард, правовые основы приватизации заключаются в следующем:
а) работники совершают сделки с акциями анонимно;