Принцип розподілу влад та його впровадження в Україні.
На відміну від теорії "розподілу влади демократичних країн, у тоталітарних суспільствах цей принцип школи не визнавався навіть концептуально. Наприклад, В.І. Ленін вказував, що радянська система не визнає буржуазного поділу влади і виходить з єдності законодавчої та виконавчої діяльності при верховенстві Рад 17. "Зливаючи ту чи іншу владу, - писав Ленін, - Ради наближають державний апарат
до трудящих мас..." . Ще донедавна на території СРСР та ,и в інших країнах соціалістичного табору, де при владі були комуністичні партії, мало в кого
виникав сумнів у ненормальності ситуації, коли вся повнота влади в державі належала єдиному органові, причому, здебільшого, він не мав будь-якої конститущйної легітимності, оскільки був найвищим партійним статутним органом. Багато хто й досі пам'ятає, як у Радянському Союзі найважливішими постановами, що регулювали життя в країні, були спільні постанови Пленуму ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР. Це стосувалось і України, хоча за Конституцією УРСР вища державна влада належала зовсім іншому органові - Верховній Раді Української РСР. Фактично ж владу здійснювала КПРС на підставі ст. 6 Конституції, яка проголосила її ядром політичної системи, державних і громадських організацій19. Навіть у період перебудови кінця - 80-х років структура вищої влади СРСР у цьому аспекті залишалася незмінною. Створений квазіпредставницький орган - з'їзд народник депутатів СРСР - був вищим державним органом (законодавчим, розпорядчим і контрольним одночасно), який міг розглянути і ухвалити рішення з будь-якого питання. Всі інші державні органи (президент, уряд, суди) формувалися ним і були йому підзвітні. За всю історію Радянського Союзу в ньому ніколи не було органу конституційної юрисдикції. Місцеві ради вважалися органами державної влади на місцях, тобто місцеве самоврядування як таке було відсутнє. Усе це свідчило про не сприйняття розподілу або сегментації (розпорошення по горизонталі та вертикалі) публічної влади навіть у формально-правовому розумінні.
17Ленев Л.П. Теоретические проблеми государственного управления -М.: Наука, 1974 - С. 8.
18Ленін В.1. Повне зібрання творів. - Т. 38. - С. 93.
''Конституція(Основний Закон).,Української Радянської соціалістичної республіки. -К.,1978.-80с.
Як бачимо, конституційне закріплення концентрації влади в одному органі, при засиллі однієї політичної партії, веде до повного підпорядкування всієї влади в країні владі партійній. А це прямий шлях до встановлення партійної диктатури.
Хоча принцип розподілу державної влади був проголошений в Україні ще в 1990 р. у Декларації про державний суверенітет, реальне розмежування всіх гілок влади знайшло втілення лише в Конституції України, прийнятій в 1996 році. Вона не тільки сформулювала поділ влади як один із принципів конституційного ладу держави (ст. 6), а й закріпила його через перерозподіл повноважень між вищими владними інституціями. Це зроблено двома способами:
1. наділення гілок влади самостійними повноваженнями;
2. створення системи стримувань і противаг між суб'єктами владних відносин (Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів і Конституційним Судом).
Значення сегментації публічної влади для українського суспільства виражається в таких и завданнях:
1. Необхідність створення механізму стримувань і противаг для недопущення узурпації влади чи зловживання нею.
2. Утворення механізму співробітництва і взаємодії вищих органів влади на основі принципів їх взаємозв'язку та спеціалізації.
3. Обмеження (лімітування) державної влади як такої для становлення інститутів громадянського суспільства.
4. Відокремлення місцевого самоврядування від системи державних
20
органів, сприяння його становленню та розвитку .
Розподіл влади - це не тільки юридичний і організаційний, але и соціально-політичний принцип, який дозволяє гармонійно поєднати такі аспекти соціального життя, як влада і свобода, закон і право, держава і суспільство під кутом зору
20Лемак В.В. Нова конституційна модель розподілу влади в Україні// Матеріали конференції. -Ужгород, 1998,-С.4-13.
самоцінності людини та забезпечити і гарантувати належність влади народу. Оцінюючи двохсотлітню дію системи розподілу влади, американські автори констатували: "Незважаючи на те, що ця система стала причиною певної неефективності центрального уряду, вона була колосально успішною в досягненні мети, поставлено" творцями конституції, - уникнення тиранії21.
Виходячи з вищенаведеного, спробуємо проаналізувати, наскільки нова конституційна модель розподілу влади в Україні відповідає потребам суспільства и держави, дотримуючись при цьому таких засад:
- влада не повинна концентруватися в одному органі, тобто має бути розмежована (розподілена);
- розмежування виражається в розподілі компетенції, взаємному контролі у виробленні системи стримувань і противаг, збалансованості, рівновазі через процес у ладнання та погодження.
Сформований Конституцією механізм стримувань і противаг містить характерні ознаки президентсько-парламентської (змішаної) республіки, що передбачає переважання жорсткої моделі розподілу влади. На практиці така модель розподілу влади, по суті, спричиняє конкуренцію вищих органів держави, насамперед органів законодавчої та виконавчої влади. Особливістю практичної реалізації ідеї жорсткого розподілу влади з чіткою системою стримувань і противаг е доповнення у вигляді структури взаємодії та взаємообмежень вищих органів держави, а звідси - трьох розподілених влад. Тобто, розподіл влади - це не застиглий стан відокремлених структур, а працюючий, дійовий механізм, який досягає певного рівня єдності у складному процесі погодження і спеціальних правових процедур (передбачених, зокрема, і на випадок конфлікту та екстремального стану в суспільстві).
У цьому зв'язку нагадаємо запропонований ще Ж..Ж.. Руссо принцип трактування розподіленої, влади як особливі прояви єдиної державної влади, заснованої на суверенітеті народу, тобто тут "розподіл влади" набуває специфічного, функціонально-організаційного характеру. А Монтеск'є говорив не стільки про змістовий поділ самої влади, скільки про:
| 21 |
Верховенство права , Сб: Пер. с англ. - М., 1992.- C.I15.
1) політичний поділ праці у керівництві державою;
2) розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами. Державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатись їх виконання - явище цілісне, що інтегрує в собі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі22.
У такому розумінні "розподіл влади" є звичайним дійовим поділом праці в державному механізмі з метою спрощення виконання державних функцій та ефективного контролю. Розподіляється не сама влада, а механізм п здіснення. Він структурується за функціональною та інституційною ознаками. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності законотворення, виконавчо-розпорядчої діяльності і правосуддя. Друга втілює організаційний устрій держави як сукупність різних державних органів (законодавчих, виконавчих, судових), наділених державно-владними повноваженнями (компетенцією). Тобто державна влада за своєю суттю єдина, а принцип "розподілу влади" є лише теоретичною доктриною, на основі якої здійснюється функціонування державного механізму. Як зазначав М.Драгоманов, розподіл влад - це насправді не що інше, як поділ пращ між органами державної влади 23. Але при цьому обов'язковою є одна умова: влада не може зосереджуватися в руках однієї особи або органу, інакше стануть неможливими взаємоконтроль, стримування, противага і, як наслідок, - розподіл влади і правова держава.
Державна влада здійснюється через органи влади, державно-владні повноваження яких розподілені таким чином, що вони е самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених конституційних межах. Тому закономірним є виділення в Конституції не окремих гілок влади, а їх конкретних суб'єктів - державних органів та їх систем. Верховна Рада (законодавча гілка влади) приймає закони і контролює їх до держання; Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні
22Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні-К.:1н юре., 1997.-(Б-ка"Нова конституція України"). - С.5.
| 23 |
Драгоманов М. Политические сочиненния в двух томах. Т.2. - Париж, 1902. - С.59.
адміністрації (виконавча гілка влади) організовують (у широкому розумінні виконання законів, у тому числі и шляхом видання підзаконних актів; діюча в країні система судових органів на чолі з Верховним Судом (судова гілка влади) -здійснює правосуддя; Конституційний Суд - єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. При цьому слід врахувати, що класичний поділ на три гілки влади не охоплює всіх існуючих видів державних органів. Наприклад, прокуратура, яку неможливо віднести до якогось конкретного виду влади, чи глава держави, який посідає особливе місце в системі державної влади. Причому
обсяг повноважень президента прямо залежить від існуючої выдержав форми правління: у президентських республіках він значно більший, ніж у парламентських. Можна сказати, що постать Президента в системі державної влади України має певний інтегруючий (об'єднуючий) характер щодо гілок влади з огляду на правовий статус - він не входить до жодної з них. На цьому наголошують і автори Коментарю до Конституції України, підготовленого інститутом законодавства Верховної Ради: "статус Президента України, як він визначений в цій статті Конституції (ст. 102), дає підставу вважати його втіленням (уособленням) держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що зумовлене колом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства". Наприклад, така інтегруюча функція президента щодо гілок влади закріплена у російській Конституції: президент "забезпечує узгодження функціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80). У проекті нової Конституції України також передбачалося таке положення, однак до остаточного варіанту Основного Закону воно не вийшло.