Опыт европейского федерализма выработал определенные принципы и нормы цивилизованных отношений между членами федерации. Прежде всего самой жизнью был дан ответ на вопрос, какой из принципов (основополагающих идей) больше отвечает интересам общества: принцип солидарности или субсидарности? Социальная доктрина католицизма, доминирующей идеологии Западной Европы, со времени энциклики папы Пийя 11 "Квадрогессимо анно 1931" опирается на оба принципа. В применении к концепции федерализма, по существу, в дискуссиях выяснялся вопрос о том, кому должен быть отдан приоритет: членам федерации, которые по доброй воле передают полномочия центру, или центру, который передает функции управления членам федерации. Демократическое правосознание исходит из того, что (коль скоро вся власть исходит от народа) субъекты федерации обладают суверенитетом и делегируют полномочия федерации. Принцип субсидарности требует наибольшего самоопределения как отдельного члена федерации, так и сообщества в целом. Реализация принципа субсидарности означает практически, что федерация берет на себя только те функции и задачи, которые она может выполнять лучше, чем отдельные члены федерации, или по крайней мере так же хорошо. Члены федерации при этом добровольно передают центру те функции, которые целесообразнее выполнять oт имени членов федерации и в их общих интересах их объединенными усилиями. Особенно важны при этом внешние функции: безопасность государства, внешняя политика, оборона, внешние экономические связи и т.п.
Европейская школа федерализма считает, что в реализации принципа субсидарности наблюдаются определенные закономерности или взаимосвязи:
· чем больше властных полномочий имеют члены федерации, тем больше масштаб, в котором члены сообщества могут реализовать себя, тем эффективнее они действуют в пределах своих полномочий;
· чем меньше число участников сообщества, тем больше относительный вес каждого члена федерации в формировании общей воли сообщества.
Эти обобщения и нормы появились в Западной Европе в ходе обстоятельных дискуссий между политическими партиями в разных странах, причем следует отметить, что дискуссии протекали во всех странах в цивилизованных формах, во всяком случае, без угрозы применения силы и кровопролития. Еще в 50-х годах получил широкую известность выдвинутый германскими социал-демократами и высказанный их тогдашним лидером Куртом Шумахером тезис: "Столько федерализма, сколько возможно, столько централизма, сколько необходимо". Европейский опыт говорит о том, что действительно эффективная федерация может строиться только на равноправной основе, на равноправном договоре, но не на политическом или экономическом принуждении и тем более не на угрозе применения военной силы. Суверенитет в 20 веке не может быть и предметом торга. Он не может быть дарован или отобран даже самым мудрым "главой государства".
Не только европейский, но и глобальный опыт говорит о том, что федерализм может быть воплощен в действительности, если федеративная структура обеспечивает соблюдение прав человека, не допускает их нарушения ни под каким предлогом. Разумеется, главное право человека - это право на жизнь, причем жизнь достойную человека и по законам, которые он одобряет вместе с человеческим сообществом.
Всеобщая декларация прав человека, утвержденная и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН еще 10 декабря 1948 года, постепенно получает признание и воплощение в жизни различных стран. Во многих странах права человека получают реализацию в законодательстве: и в конституциях, и в конкретных законах. При этом весьма важно, что международные нормы имеют приоритет, а конституционные гарантии прав человека обеспечиваются отнюдь не харизматическими "главами государств" и не религиозными или идеологическими лидерами, а системой представительной парламентской власти, работающей по принципам демократии: принятие обычных решений так называемым простым большинством, а наиболее важных для жизни общества решений и законов - квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов.
Общечеловеческим достоянием за последние десятилетия стали такие принципы и нормы, как защита человеческого достоинства, свобода личности, равенство перед законом, свобода вероисповедания и совести, свобода выражения мнения, защита права человека и семьи, право родителей, право на образование, свобода собраний, свобода объединений, тайна переписки, свобода выбора профессии, неприкосновенность жилища, защита собственности, признание и частной и общественной собственности, свобода выбора гражданства, право убежища, право на юстицию - справедливое применение законов, т.е. применение законов в отношении всех граждан, включая должностных лиц.
Было бы наивно полагать, что все провозглашенные права имеют материальные гарантии их соблюдения во всех странах в одинаковой мере. Однако если государство провозглашает, что оно желает жить по законам гражданского общества и быть правовым государством, а начинает свою деятельность с уничтожения ранее избранного представительного органа (не ликвидации по нормам права, а именно физического уничтожения), то никаких гарантий от дальнейшего произвола такая власть, конечно, предоставить не может.
2.1. Структура местных и региональных органов власти в Австрии
Австрийская структура государственного управления состоит из федерального центра (Bund), субъектов федерации - земель (Lander) и муниципальных образований. В настоящее время страна делится на девять федеральных земель и 2359 муниципалитетов (15 из которых обладают особым правовым статусом); в 1950 г. в Австрии существовало 9 земель и 3999 муниципалитетов (15 городов имели особый правовой статус).
Австрийская Конституция наделяет земли правом исполнять отдельные (перечисленные в Конституции) федеральные законы силами своих органов власти. Такой порядок получил название опосредованного федеративного управления. Ответственным за опосредованное федеративное управление по отношению к федерации является губернатор - председатель правительства федеральной земли. На нижнем уровне государственной администрации находятся окружные управления (Bezirkshauptmannschaft), которые исполняют полномочия, делегируемые федерацией и землями, но не имеют возможности осуществлять самоуправление. Как правило, окружное управление координирует деятельность муниципалитетов. Муниципальные органы власти исполняют функции в пределах местного ведения, а также полномочия, делегированные федерацией и землями. Ответственным за исполнение этих обязанностей является мэр.
Структура публичной власти:
1) федерация;
2) земли;
3) административные округа;
4) муниципальные образования.
Законодательным (представительным) органом федеральных земель является земельный парламент. Парламент принимает законы по всем вопросам, формально не причисленным Конституцией к компетенции федеральных органов власти, включая законы об организации и деятельности местного самоуправления. Муниципальным представительным органом, отвечающим за принятие решений, является совет (Gemeinderat). Совет принимает все важнейшие решения и, таким образом, является наиболее влиятельным органом в системе местного самоуправления. В каждом совете выделяется несколько специализированных комитетов. Количество членов в совете зависит от численности населения соответствующего муниципального образования, а также от особенностей регионального законодательства.
Исполнительным органом федеральной земли является правительство, назначаемое земельным парламентом. Все члены земельного правительства, включая губернатора, отвечают перед земельным парламентом за исполнение полномочий в сфере ведения земли.
Исполнительным органом муниципального образования является муниципальное правление (Gemeindevorstand). В городах с особым правовым статусом этот орган называется городским сенатом (Stadtrat). Правление отвечает перед муниципальным советом и состоит из его членов. Количество членов правления зависит от числа членов совета и варьируется от трех до двенадцати. Члены правления избираются советом на основе принципа пропорционального представительства партий.
Политической главой федеральной земли является губернатор (Landeshauptmann), назначаемый из членов земельного правительства. Губернатор отвечает перед земельным правительством за исполнение полномочий, находящихся в ведении земли, а также перед федеральным правительством за исполнение полномочий в рамках опосредованного федеративного управления (т.е. делегированных федерацией). Губернатор земли представляет ее интересы, является председателем правительства и высшим должностным лицом в правительственном аппарате.
Политической главой муниципального образования является мэр (Burgermeister). Он отвечает перед муниципальным советом за исполнение полномочий, находящихся в его ведении, и перед земельным или федеральным правительствами за исполнение делегированных ими полномочий. Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов либо непосредственно жителями муниципального образования. Возврат к прямым выборам мэра произошел в 1990-х гг. Мэр представляет местное сообщество, является высшим должностным лицом муниципального образования и руководителем всех муниципальных подразделений. Мэр отвечает перед муниципальным советом и исполняет его решения. Муниципальный совет принимает решения и представляет их на рассмотрение правления, но помимо этого в компетенцию правления входят и другие функции, например принятие на работу и увольнение персонала. Разграничение обязанностей в различных муниципалитетах не всегда совпадает, так как в каждой земле принимаются свои законы по организации местного самоуправления.