На практике деятельность, осуществляемая органами и учреждениями системы ООН в области прав человека, вышла за рамки такого ограничительного толкования юридической силы резолюций Генеральной Ассамблеи. Принимая во внимание проводимое некоторыми специалистами в области международного права различие между международными нормами, выражающими «обязательства в отношении поведения», и нормами, содержащими «обязательства в отношении конечных результатов», можно отметить, что в соответствии с п.3 ст.1 Устава ООН, в котором ставится общая цель «осуществлять международное сотрудничество: в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех: », такие декларации предполагают конкретные «обязательства в отношении поведения». А эти обязательства, непосредственно не обязывающие государство, каковыми являются подписанные государством конвенции, связаны тем не менее с реализацией целей, поставленных в них. Из такого толкования следует, что отказ от соблюдения резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в области прав человека ставит государство в положение, несовместимое с его статусом члена ООН. И, наконец, хотя строго с юридической точки зрения указанные декларации и не порождают «права», неоспоримым их достоинством является то, что они содержат «ценности», которые должны регулировать поведение лиц и государств, а их действенность не отменяется посредством политических акций, индивидуальных или коллективных, идет ли речь о законе, об административном акте или о толковании со стороны судебных органов[3].
Всеобщая декларация является одним из основополагающих документов, заложивших международный фундамент для последующей подготовки и принятия более чем 80 конвенций и деклараций по правам человека, включая Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый 16 декабря 1966 года и вступивший в силу 3 января 1976 года, и Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый 16 декабря 1966 года и вступивший в силу 23 марта 1976 года Пакты представляют собой первые всеобъемлющие и юридически обязательные международные договоры в области прав человека и вместе со Всеобщей декларацией прав человека составляют ядро Международного билля о правах человека, предусматривающего, в частности, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, а также голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
В целом Всеобщая декларация прав человека, осуществление которой является общей задачей всех народов и государств, представляет собой источник вдохновения и основу для Организации Объединенных Наций в деле достижения дальнейшего прогресса в утверждении стандартов, содержащихся в действующих международных договорах по правам человека, в том числе в упоминавшихся выше пактах.
2. ООН и качество избирательного процесса. Помимо основополагающих документов в области избирательных прав и свобод, принятых ООН, важным элементом в развитии международно-правовых принципов организации и проведения свободных и демократических выборов, их практической реализации являются доклады Генерального секретаря ООН. На 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (4 августа 2003 года) был заслушан очередной Доклад Генерального секретаря ООН на тему «Укрепление роли Организации Объединенных Наций в повышении эффективности принципа периодических и подлинных выборов и содействие демократии», в котором был дан анализ деятельности ООН за предыдущий двухгодичный период в деле оказания помощи в проведении выборов и, в частности, по вопросу осуществления предыдущих резолюций 54/173 и 56/159 Генеральной Ассамблеи. В докладе были также обозначены аналитические подходы, на основе которых рассматривается роль выборов в достижении ряда целей ООН, включая предупреждение конфликтов, миростроительство и развитие, подчеркнута роль ООН как координатора деятельности по оказанию помощи в проведении выборов, дан подробный обзор координации работы различных подразделений системы ООН по оказанию помощи в проведении выборов.
В настоящее время акцент в усилиях ООН, ее органов и специализированных учреждений в области прав и свобод человека переносится на практическое осуществление установленных норм, а также на решение проблемы оказания содействия в проведении выборов государствам, находящимся в ситуации урегулирования внутриполитического конфликта. Мандат, предоставленный для проведения операции ООН в Намибии с апреля 1989 года по март 1990 года, стал первым, но ярким свидетельством этой эволюции. С 1991 года данный политический аспект – обеспечение гарантий прав человека и восстановление демократии – был включен в целый ряд операций, в частности, в Анголе, Мозамбике, Сальвадоре, Сомали, Камбодже. В самом деле, многие государства хорошо знают, сколь необходимой является помощь в проведении избирательной кампании, которую они запрашивают у ООН.
Практика международного урегулирования этнических, социальных и политических конфликтов посредством использования института выборов под международным контролем или усилиями непосредственно международных организаций поставила перед международным сообществом новую проблему оказания содействия в разработке современных национальных избирательных законодательств и проведении национальных избирательных кампаний, которые не противоречили бы общепризнанным принципам и нормам международного права. В этой связи Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции № 48/131 от 20 декабря 1993 года признала, что для обеспечения непрерывности и устойчивости процесса демократизации ООН должна оказывать соответствующую помощь отдельным странам как до, так и после выборов. В каждом конкретном случае оказания помощи по подготовке избирательного законодательства и проведению свободных и справедливых выборов специалисты ООН исходят из положений международных документов об основных правах и свободах человека, опираются на принцип недопущения дискриминации и обязательного соблюдения требований всеобщего равного и тайного голосования, а также на положения международных документов, определяющих принципы суверенитета государств, международные обязательства государств по подписанным международным документам.
При проведении выборов следует соблюдать принципы, закрепленные в ст.2 Устава ООН, в частности принцип уважения национального суверенитета. Участие ООН в мероприятиях по проведению выборов обусловлено обязанностью сотрудничать с государствами-членами в целях поощрения основных прав, перечисленных в Уставе ООН и во Всеобщей декларации прав человека. Руководящий принцип деятельности ООН в области проведения выборов заключается в оказании правительствам по их просьбе помощи в целях обеспечения того, чтобы народы, которыми они управляют, могли играть свободную и активную роль в выборе своих правительств. Помощь ООН в проведении выборов осуществляется в основном по четырем направлениям: а) техническая помощь; б) проведение и организация выборов; в) наблюдение или контроль за выборами; г) участие в тех местах, в которых, как ожидается, выборы играют важную роль на этапе политических переговоров, связанных с миростроительством. Эта помощь оказывается при наличии двух видов политических условий – в контексте политической стабильности и в ходе конфликта или после него. Техническая помощь, как правило, оказывается в политически стабильных условиях, а проведение и организация выборов происходят почти исключительно в постконфликтных условиях. Четвертая категория помощи – участие в условиях мирных переговоров – является относительно новой.
Необходимо отметить, что первая миссия ООН для наблюдения за ходом избирательного процесса была учреждена в 1989 году для Никарагуа. На следующий год аналогичная миссия была учреждена в Гаити. Число запросов о помощи в проведении избирательных кампаний неуклонно возрастало, и осенью 1991 года Генеральная Ассамблея поддержала идею создания в рамках Департамента по политическим вопросам специальной структуры по вопросам оказания содействия в проведении избирательных кампаний. Так, в Секретариате ООН в 1992 году был образован Отдел содействия выборам Департамента по политическим вопросам. С тех пор ООН, получившая в свое распоряжение этот новый механизм, более эффективно удовлетворяет запросы об оказании помощи в проведении избирательных кампаний, поступающие от различных государств мира. А таких запросов было уже немало – от Аргентины, Бурунди, Гайаны, Гвинеи, Гвинеи-Бисау, Джибути, Кении, Колумбии, Конго, Лесото, Мадагаскара, Малави, Мали, Нигера, Руанды, Румынии, Сейшельских Островов, Сенегала, Того, Уганды, Центрально-Африканской Республики, Чада, Экваториальной Гвинеи, Эритреи, Эфиопии. И этот список с каждым годом пополняется новыми государствами. Достаточно сказать, что только за последние два года ООН получила 52 запроса об оказании электорального содействия.