Если брать самые древние цивилизации, то в их государственном устройстве не было такой фигуры, как прокурор. Но Алексеев А. И.и Ястребов В.Б. считают, что уже в Древнем Риме существовала должность прокурора, который мог быть и доверенным лицом римского гражданина в судебных и коммерческих делах, и домоуправителем, и наместником, то есть управляющим провинциями, с сосредоточением в своих руках всей поноты власти, включая судебную [17, с.16]
Поначалу функции наблюдения за исполнением законов, преследования тех, кто их нарушает, осуществлялись непосредственно носителями верховной власти или их наместниками. Но постепенно, по мере развития государственности, возникла необходимость выделения этих функций, их своеобразного отпочкования от других мер по поддержанию правопорядка.
В отличие от судопроизводства, зародившегося в далёком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно (в странах Европы создание прокуратуры относится к XIV-XIX векам) [22, с.36]
Считается, что в странах Европейского континента прокуратура впервые была образована во Франции в XIV веке, в период инквизиционного процесса. Именно во Франции был принят первый известный нам закон об организации и деятельности прокуратуры (1386 г.). С первых лет её существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование её органов и определение направлений в её деятельности было весьма сильным. В XVIII и XIX веках прокуратура Франции претерпела весьма сещественные преобразования, однако основное её предназначение оставалось прежним: выполнение карательных функций, обеспечение незыблемости верховной власти в государстве.[31]
Исторический экскурсс в становление и развитие прокуратуры Франции не случаен: прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры российской империи и является до настоящего времени эталоном для прокуратур восточных и западных стран.
На белорусских землях существовали государственные органы, выполнявшие функции государственного надзора.[87;92] Но, к сожалению, эти традиции были утрачены и влияния на формирование современной прокуратуры РБ не оказали.
Основателем прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Пётр I. Указом Петра I то 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправный суд, также сбор казны и прочего». За образец указанной службы Пётр I взял государственные органы Германии. В 1713 году в России вводится должность генерал-фискала. Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счёт «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. Весьма характерно, что возглавлявший в то время службу фискалов в России обер-фискал А.Я.Нестеров был изобличён в поборах и взяточничестве. По велению Петра I он был предан суду и приговорён к смертной казни. Фискальная служба была окончательно дискредитирована, её существование стало бесцельным. Служба фискалов была упразднена.
На смену ей приходит прокуратура как государственный орган по охране законности в государстве. Указом от 12 января 1722 года Пётр I учреждает прокуратуру во главе с генерал-прокурором. За образец берётся прокуратура Франции. Но это не было слепым подражанием. При создании прокуратуры учитывались особенности государственного устройства, экономического положения, общественных отношений, сложившихся в Российской империи.
В отличие от службы фискалов прокуратура была призвана осуществлять надзор за соблюдением законов гласно. Создавая прокуратуру, Пётр I наделил сотрудников этого государственного органа необходимыми полномочиями, обеспечив тем самым их престиж, влияние и авторитет в российском обществе. Прокуроры имели назначение «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности». Главное предназначение генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.
В обязанности прокуроров входило наблюдение за исполнением действующих и вновь принятых законов всеми органами государственной власти и должностными лицами. Они вносили предложения об устранении нарушений закона; приносили протесты на незаконные решения и требовали их отмены или изменгения; на них были возложены надзор по арестантским уголовным делам и наблюдение за выполнением интнресов государственной казны. Подобно тому, как генерал-прокурор был провозглашён «оком государевым», так и подчинённые ему прокуроры являлись «оком генерал-прокурора». Обер-прокуроры, коллежские прокуроры и прокуроры принадзорных судах, а в последствии и прокуроры губерний действовали от имени генерал-прокурора. Осуществляли свои полномочия его именем, под непосредственным его руководством и наблюдением. Только император, Сенат или сам генерал-прокурор могли подвергать прокуроров каким-либо взысканиям. Генерал-прокурор, подчинённый непосредственно государю, мог быть наказан только по воле последнего.
Следует отметить ещё один принцип организации и деятельности органов прокуратуры – её централизм и строгое единоначалие. Это выгодно отличало прокуратуру от органов фискальной службы. Органы прокуратуры были сформированы как единое целое, со строгим служебным иерархическим подчинением вплоть до генерал-прокурора.
В эпоху Петра I деятельность органов прокуратуры в установлении режима законности в Российской империи, а главное, в борьбе с поборами, взяточничеством и казнокрадством была эффективна.[46]
После смерти Петра I, в период царствования Екатерины I, прокурорский надзор ещё сохранял своё государственное предназначение – осуществлять «наблюдение» за исполнением законов. Екатерина I ревностно стремилась сохранить все те преобразования, которые были осуществлены Петром I. Но складывающаяся обстановка не позволила ей это сделать: сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего её генерал-прокурора. Перестали играть важную роль Сенат, а также генерал-прокурор. Во главе правительства был установлен верховный тайный совет, а затем кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената.
Сложилось, таким образом, весьма парадоксальное положение: dejure прокуратура продолжала действовать в соответствии с принятым Петром I Указом от 12 января 1722 года, а defacto её влияние было существенно ограничено.
Во время царствования Анны Ионанновны (1730-1740) под влиянием Бирона и других “временщиков” деятельность генерал-прокурора и всей системы органов прокуратуры практически была сведена на нет, хотя внешне всё оставалось, казалось бы, неизменным.
Императрица Елизавета Петровна (1741-1761), вступив на престол, восстановила полномочия прокуратуры и возглавляющего её генерал-прокурора в пределах, сформулированных Указом Петра I от 12 явваря 1772 года. Одним из первых указов Елизаветы Петровны явился Указ от 12 декабря 1741 года о восстановлении полномочий Сената, состоявшего при нём генерал-прокурора и всей системы органов прокуратуры.
В царствование Екатерины II (1762-1796) прокурорский надзор был не только полностью восстановлен, но и усовершенствован. Прокуратура обрела ряд новых полномочий, был существенно расширен предмет налзора прокуроров, особенно в пределах губерний. В соответствии с высочайшим Манифестом от 15 декабря 1763 года Сенат был поделен на шесть департаментов; первый из них ведал государственными, политическими и внутренними делами с обязательным участием в его заседаниях генерал-прокурора. В остальные были назначены обер-прокуроры.
В соответствии с новым Уложением, составленным в 1767 году, на прокуроров была возложена обязанность «государственного преследования преступлений», установления тесной связи с судом и осуществления «попечительского» отношения к частным лицам, нуждающимся в государственной защите.
Согласно Указу от 7 ноября 1775 года «О прокурорской и стряпчей должности», губернский прокурр должен был доносить наместническому правлению, а нижестоящие прокуроры – губернскому прокурору о «не точном в судебном месте исполнении законов, учреждений, указов, о медлении по делам в производстве». Приоритет отдавался делам, в которых содержался «казённый интерес». Прежде чем вынести по такому делу решение, суд обязан был сообщить об этом прокурору и выслушать заключение прокурора. Однако суд при принятии решения не был связан заключением прокурора.
Учреждениями для управления губерний была определена структура прокуратуры, в её состав входили четыре прокурора (губернский, при верхнем земском суде, при губернском магистрате, при верхней расправе) и восемь стряпчих, а также по одному уездному стряпчему. Прокуроры и восемь стряпчих назначались Сенатом, уездные – губернским правлением.
В обязанности прокуроров и стряпчих входило, как и ранее, «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях. «Охранение» законов осуществлялось путём:
1. Предупреждения его нарушений;
2. Содействия к их пресечению;
3. Ведения судебных дел для наказания виновных и восстановления законного порядка или нарушенных прав «казны».
Дальнейшая законотворческая деятельность Екатерины II а области прокуратуры и прокурорского надзора была направлена на совершенствование системы органов прокуратуры и повышение влияния прокуратуры на состояние законности в государстве Российском.
При Павле I (1796 – 1801), одержимом идеей «всё созданное ЕкатеринойII изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор как в центре, так и на местах. В значительной мере были сокращены штаты прокуроров и стряпчих. В 1797 году ликвидированы должности губернских стряпчих. Взамен прокурорского надзора в губерниях была восстановлена система фискальной службы.