Польща здійснила свою реформу поетапно, рухаючись від збільшення повноважень первинних адміністративно-територіальних утворень (гмін) до зміни територіального устрою країни (зменшення кількості воєводств). Після впровадження другого етапу реформи, уряд програв наступні вибори 2001 року. На практиці в Україні місцеве самоврядування зберігається на рівні середніх і великих міст. На рівні менших адміністративно-територіальних утворень для цього не вистачає фінансів. На вищому рівні все знаходиться під контролем державних адміністрацій.
Протягом останніх років посилюється рух за збільшення повноважень місцевого самоврядування, за повернення місцевого самоврядування на базовий рівень.Пропонований проект територіальної реформи сприятиме боротьбі з сепаратизмом та оптимізації виконавчої вертикалі, зокрема, бюджетної. Проте він буде погано сприйнятий людьми. Будь-яка влада, що зменшить число районів і сільських рад, буде приречена.
Теоретично ця реформа може бути добра для людей. Адже знищуються сільради, але не села. Проте стан нашої правосвідомості не дозволить це зробити. Варто впроваджувати реформу поетапно, як поляки.Є надія, що Президента переконають в поетапності [Максим Стріха (Інститут відкритої політики)].
Термін „адміністративно-територіальна реформа” задає пріоритет адміністративногопідходу до території, а не рівноправність також і інших підходів, наприклад, зпозиції місцевого самоврядування.Люди, що планують адміністративно-територіальну реформу, виходять з припущень,які кладуться в основу своїх підходів, але не проговорюються відкрито.
Першим припущенням є те, що розвиток територій відбувається з центру.Це так звана „Московська трагедія”. Її суть полягає в тому, що ресурси зі всієїтериторії Росії продаються, а далі через фінансові механізми за рахунок того, щовсі компанії по продажу знаходяться в Москві, в Москві і осідають. В Українівідбувається те саме, лише у менших масштабах, оскільки більшість системнихбізнесів зареєстровано в Києві. В цьому припущенні проектанти реформи невраховують рівень територіальних громад, як позицію управління розвитком країниі відповідно розміщення бізнесів по території країни. Переведіть половинубізнесів з Києва, наприклад, у Вінницю і ви отримаєте іншу карту розвиткукраїни.
Друге припущення полягає в тому, що метою реформи є оптимізація розподілу бюджетних ресурсів з центру, а не розвиток території, тобто її проектанти ототожнюють розподіл бюджетних ресурсів з управлінням розвитком території. Отже окрім фінансової спроможності територіальних громад, поділяти територіюкраїни необхідно також по здатності громад до розвитку і поінфраструктурному освоєнню території.
Третє припущення полягає у намірі забезпечити однаковий доступ до інфраструктур.Але при цьому не проводиться розрізнення між життєзабезпечуючими та управляючимиінфраструктурами. Перші - це торгівельна, житло забезпечення, будівельна і т.д.До останніх відносяться фінансова, адміністративна, телекомунікації тощо. Рівнийдоступ до життєзабезпечуючих інфраструктур може бути здійснений як державнапрограма. Проте рівний доступ до управляючих інфраструктур може бути здійсненийвинятково за допомогою спеціальної реформи управління, яка, як відомо, непланується.
Згідно четвертого припущення, територіальний поділ в принципі можливий тількиодин. Тобто на питання, скільки карт чи сіток територіального поділу країнипропонується, проектанти відповідають - один. Аленеобхідно враховувати декілька фокусів бачення чи позицій. Тобто ми повиннімати мінімум три накладені одна на одну карт територіальних поділів. Перша карта- це адміністративний поділ, де управління з центру та управління з позиціїмісцевих громад може бути визначене через принцип розподілу повноважень міжними. Друга карта, сітка якої не збігається з першою, - це корпоративний поділ,тобто освоєність території системними бізнесами, корпоративна освоєністьтериторії. Третя карта, сітка якої не збігається з першими двома,інфраструктурна освоєність території.
Відповідно до першої карти може бути управління з центру та місцеве управління.До другої карти - більше складне управління: корпоративно-владне. До другоїкарти - найскладніше: інфраструктурне управління, що являє собою центр прийняттярішень в трикутнику влада-бізнес-компетентна громадськість.Ці спрощенні припущення проектантів не витримують жодної критики. Тобтодоводиться констатувати, що відносно адміністративно-територіальної реформи маємісце методологічна безпорадність влади [Сергій Дацюк (Корпорація „Гардарика”)].
Треба почати з суспільно-територіальних балансів.Сучасний стан потребує ретельного аналізу на основі складових суспільно-територіальних балансі.Результати суспільно-територіальних балансів є первинним кроком для поступового переходу до нових принципів адміністративно-територіального розподілу.Делегування спільних повноважень від первісної адміністративно-територіальних одиниць - громад, створює можливість формування відповідних їх об’єднань з одночасним створенням суспільно-територіальної корпорації по обслуговуванню населення з більш загальними завданнями і таким чином - до створення держави - генеральної корпорації по обслуговуванню населення [Валентин Халецький („Громадська Рада України”)].
В Україні вже були проекти укрупнення областей. Сьогодні реформа змінює логік і ставить за мету оптимізацію надання послуг Обґрунтуванням необхідності проведення цієї реформи є фіксація деградації суспільного життя на певних рівнях. Проте постає питання про те, чи буде сприяти проведення цієї реформи вирішенню зазначеної проблеми стосовно ризиків реформи: «Деградація суспільного життя», «Конфронтація між регіональними елітами», «Ліквідація районних державних адміністрацій і зміна функції обласних державних адміністрацій може створити певний вакуум і невизначені відносини».
Наші пропозиції - розширення повноважень місцевого самоврядування, створення певних гарантій його діяльності, забезпечення ресурсами [Віталій Паламарчук (Національний інститут стратегічних досліджень)].
Більшість протиріч, які виникають під час обговорення територіальної реформи пов’язані з тим, що влада намагається в одному пакеті реалізувати, як мінімум три реформи.
По-перше, поставити крапку у вирішенні міжбюджетних стосунків між центральним та місцевими бюджетами.
По-друге, провести реформу законодавства, що стосується місцевого самоврядування.
По-третє, форсувати здійснення територіальної реформи, адже діючий адміністративно-територіальний устрій вже давно не відповідає економічним та політичними реаліям країни.
Таким чином, конфлікт, що виникає між цілями та завданнями вказаних трьох реформ формує основну проблематику реформи та вимагає узгодження різнонаправлених інтересів. Нажаль, провайдери реформи поки що не вийшли в позицію організаторів „точки зборки”. На практиці територіальна реформа послуговується не стільки методологією „творчого синтезу”, трьох рівнів реформи, скільки методологією редукції. Зокрема, територіальна реформа та реформа самоврядування свідомо чи ні але підганяються під завдання бюджетної реформи.
Нарешті, успіх територіальної реформи вимагає відходу від технократичного підходу та пошуку політичної, а не адміністративної формули врахування інтересів основних учасників реформи. Серед основних суб'єктів територіальної реформи є:
1. Центральна бюрократія, для якої базовим є питання про збереження себе на вершині адміністративної піраміди. Вона відповідно акцентує увагу на забезпеченні адміністративного та фіскального контролю над регіонами „зверху” та сприймає будь-які вимоги по децентралізації як вияв сепаратизму.
2. Олігархічні групи, навпаки, тяжіють до запровадження та легалізації в країні корпоративного принципу районування країни. Для них регіон це територія, на якій розміщуються їх основні активи та підконтрольні підприємства. В цілому, вони тяжіють до запровадження регіонального госпрозрахунку. Досвід СРСР показав до яких катастрофічних наслідків це може призвести.
3. Регіональна влада, тобто губернаторський рівень. Оскільки економічною основою регіональної бюрократії є „кормление от должности”, то її представники демонструють схильність до бюрократичної автаркії. Наприклад, на рівні областей створюють бар'єри для вільного переміщення робочої сили і для розвитку загальнонаціонального ринку.
4. На рівні територіальних громад - основними суб’єктами виступають представники місцевого самоврядування. Їх гасло „Держава бездарний менеджер - „всю владу на місця". Коли вказаний принцип доводиться до свого крайнього виміру він починає відтворювати ідеологію та практику громадянського анархізму, який заперечує державу як таку.
5. Нарешті, на п’ятому рівні ми маємо справу з само організованими інститутами громадянського суспільства, які все ще перебувають у процесі свого становлення та не можуть адекватно представити свої інтереси на загальнополітичному рівні.
Очевидно, що незалежно від того, яка модель територіальної, чи адміністративно-територіальної реформи обирається вона повинна дати власну відповідь на те, як знайти та запровадити солідарну формулу і модель взаємодії між центром та регіональними групами інтересів.
Спроби волюнтаристичне нав’язати зручні для вищої державної бюрократії моделі реформи будуть провокувати загрозу федералізму, або стихійний супротив та саботаж, який призведе до дискредитації реформи [Володимир Лупацій (Центр соціальних досліджень „Софія”)].
ВИСНОВОК
Богато експертів пропонують розглядати реформу, як компоненту комплексної політичної реформи. На їх думку, до складу останньої можна віднести адміністративну реформу, реформу місцевого самоврядування, виборчого законодавства тощо.