Проведення муніципальної реформи в Україні можливе лише шляхом забезпечення достатньої правової основи діяльності територіальних громад та її органів. Право відіграє роль ефективного інструментарію для впровадження політичної волі, урахування світового та європейського досвіду в організації місцевого самоврядування, а також опрацювання кращої вітчизняної практики діяльності місцевих рад.
У той же час правове регламентування діяльності публічних інституцій є необхідною умовою становлення правової держави, розвитку демократизму й інститутів громадянського суспільства. Конституція України (ч.2 ст. 19) встановила позитивний принцип правового регламентування функціонування владних інституцій, закріпивши, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі своїх повноважень, у їх межах та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України.
На відміну від цього, Європейська хартія місцевого самоврядування (ст.4) виходить з негативного принципу юридичного встановлення компетенції, адже місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання не вилучене зі сфери їхньої компетенції й розв’язання якого не доручено ніякому іншому органу [3].
З’ясування можливості органів місцевого самоврядування встановлювати правовідносини, які не передбачені законодавством щодо регламентування діяльності власних адміністративних структур, є метою цієї роботи.
Аналіз положень про виконавчі органи місцевих рад, окреслення кола проблем правового регулювання відділів, управлінь та інших виконавчих органів і шляхів її вирішення складають завдання роботи.
Питаннями правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема, виконавчих органів, у вітчизняній науці займаються В.О. Григор’єв [2, с.319-340], М.І. Корнієнко [5, с.76-128], В.В. Кравченко, М.В. Пітцик [6, с.39-46], П.М. Любченко [7, с.42-130], Ю.М. Тодика [8, с.241-262], О.Ф. Фрицький [9, с.242-327] та інші вчені. Відповідно до ст.54 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні" [1; 1997. - № 24. - Ст.170] (далі - Закон) сільська, селищна, міська, районна у місті рада в межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Положення про відділи, управління, інші виконавчі органи затверджуються відповідною радою. Форма та зміст положень про такі органи не мають однакових і обов’язкових для всієї країни встановлень, в результаті чого не існує єдиного підходу в підготовці проектів відповідних рішень місцевих рад. Залежно від ресурсного забезпечення діяльності представницького органу, юрисдикційної практики, опрацювання вимог наукової організації управлінської праці тощо у правовій дійсності сучасного розвитку інституту місцевого самоврядування мають місце якісно різні локальні правові акти, що визначають правовий статус виконавчих органів. Як приклад у цьому рефераті наводитимуться норми положень про виконавчі органи міської ради Харкова, що були затверджені рішенням останньої 31 травня 2006, № 21/06 “Про затвердження положень виконавчих органів Харківської міської ради 5-го скликання".
У практиці діяльності місцевих рад України створюються виконавчі органи за галузевою і функціональною ознаками, а також допоміжні виконавчі органи, що належать до апарату місцевої ради та її виконавчого комітету [Див.: 11, с.30-37]. За назвою вони можуть різнитися, але за правовим статусом охоплюються єдиним законодавчо визначеним поняттям “виконавчі органи місцевих рад”. Законодавець не виокремлює виконавчі структури за групами, тому положення про орган є необхідною умовою для його правоздатності незалежно від набуття статусу юридичної особи.
За своєю структурою положення про виконавчий орган містить норми, що окреслюють його місце й роль в управлінському процесі місцевої ради, визначають правовий статус та основи організації роботи.
У Харківській міській раді такі нормативні акти становлять розділи про загальні положення, мету й завдання, юридичний статус і майно, повноваження, структуру органу, керівництво, прикінцеві положення. Розглянемо зміст лише окремих розділів, які, на нашу думку, мають дискусійний характер з юридичної точки зору.
Загальні положення про орган є важливою частиною акта, в якому визначаються питання про правонаступництво, підпорядкування, правову основу діяльності й місцезнаходження. Наступництво прав та обов’язків є необхідною умовою для цивільно-правової право - й дієздатності управління (відділу, департаменту, адміністрації) у разі його реорганізації (приєднання, перейменування, виділення тощо). Лише в разі створення нової організаційної структури норма про правонаступництво не потрібна.
Разом із тим в Україні склалася практика, що рішення, які визначають правовий статус та організацію роботи органів місцевого самоврядування, приймаються з обмеженням дії в часі.
Регламент місцевої ради та її виконавчих органів, положення про структурні утворення завжди містять указівку на те, якого скликання є відповідна рада. Отже, затверджуючи положення про органи (незалежно від їх реорганізації) завжди необхідно регулювати наступництво прав та обов’язків.
Підпорядкування органів також є важливим складником такого акта, бо при цьому окреслюється взаємовідносини координації й субординації у структурі муніципального управління. За ст.54 Закону відділи, управління та інші виконавчі органи є підзвітними й підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної в місті ради. Ця норма забезпечує баланс у діяльності системи виконавчих органів, закріплює організаційні відносини між її основними елементами. Як вбачається, цю норму закону потрібно тлумачити буквально і не поширювати її зміст на випадки забезпечення технологічної сторони процесу управління.
У законодавстві немає офіційного роз’яснення поняття “підпорядкування". Згадка про нього міститься в Концепції адміністративно-правової реформи в Україні [4], де йдеться про те, що підпорядкованість органів влади характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від вищого. Водночас підпорядкованість може мати різні ступені повноти.
Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи:
а) вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, його правового статусу;
б) вирішення кадрових питань;
в) здійснення контролюючих функцій;
г) отримання звітності;
д) застосування заходів відповідальності та ін.
Підпорядкованість може бути частковою, якщо в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених важелів. Проте в положеннях про виконавчі органи в м. Харкові норму цього Закону про відносини підпорядкування було розтлумачено більш широко.
Одна група виконавчих органів є також підпорядкованою секретареві міської ради, інша - голові, а за його відсутності - секретареві. При цьому не робиться посилання на ч.1 ст.42 Закону. Крім того, суб’єктом у відносинах підпорядкування зазначаються перший заступник і заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів.
Як бачимо, існування в зазначеному Законі й Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування” [1; 2001. - № 33. - Ст.175] посади заступника голови з питань діяльності виконавчих органів характеризує місце заступників голови у структурі місцевої ради. Останні реалізують окремі права й обов’язки голови, що становлять похідні правомочності від загальних його повноважень (“організація”, “вирішення питань", “забезпечення", “сприяння”).
Установленням посад заступників, діяльність яких окреслено виключно питаннями виконавчих органів, законодавець обмежив випадки фактичної заміни діяльності обраної посадової особи. У разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови чи неможливості їх виконання ним, ці повноваження переходять до секретаря відповідної сільської, селищної, міської ради, який тимчасово їх здійснює до моменту вступу на посаду новообраного голови відповідно до закону.
Повноваження секретаря місцевої ради визначені у ст.50 Закону. Їх характеристика дає підстави стверджувати, що реалізація прав та обов’язків секретаря спрямована на забезпечення діяльності представницького органу, постійних комісій і депутатів ради.
Виходячи з цього, можна вести мову про часткове підпорядкування лише окремих виконавчих органів, що виконують апаратні функції ради. Більше того, така підлеглість має бути чітко окреслена шляхом установлення прав, про які йшлося вище. “У разі відсутності" й “у разі дострокового припинення повноважень чи неможливості” - це різні категорії - як семантично, так і за юридичним навантаженням. Ось чому їх ототожнення й закріплення в положеннях є порушенням чинного законодавства України.
Правова основа функціонування за їх видовою ознакою актів також закріплена Законом (ст.24): органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, у своїй діяльності керуються ними, актами Президента, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради й Ради міністрів АРК, прийнятими в межах їхньої компетенції.
Зазначена норма забезпечує автономність діяльності органів місцевого самоврядування, неможливість втручання інших суб’єктів владних відносин. Правові акти центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій мають рекомендаційний характер, якщо інше прямо не встановлено законом, актами Президента або Уряду.