Поскольку Конституция Российской Федерации не устанавливает процедуры определения собственника, споры об отнесении того или иного конкретного объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта возникали неоднократно. Решение подобных споров составляет одну из функций федерального коллизионного права, отнесенного, как следует из ст. 71, к ведению Российской Федерации.
Важную группу вопросов, решаемых совместно Федерацией и ее субъектами, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72), т.е. регулирование ряда отраслей законодательства, прежде всего тех, которые непосредственно затрагивают жизненные повседневные интересы человека и гражданина.
К совместному ведению, помимо указанного выше, относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, а также выполнение международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч. 1 ст. 72). Установление этой нормы объясняется тем, что, с одной стороны, Россия – единое государство, определяющее международные и внешнеэкономические отношения, что и закреплено в п. «к» и «л» ст. 71, а с другой – субъекты Российской Федерации в соответствии с действующей Конституцией имеют возможность осуществлять свои международные и внешнеполитические связи, которые им необходимы и выгодны, но которые вместе с тем должны способствовать реализации общефедеральных интересов.
Таким образом, координация, осуществляемая Федерацией совместно с ее субъектами, не ограничивает права последних, но направляет их международные и внешнеэкономические связи в русло общих интересов.
Эти же цели преследует и конституционная норма, относящая к совместному ведению и «выполнение международных договоров Российской Федерации».
Часть 2 ст. 72 Конституции конкретизирует содержание гл. 1 «Основы конституционного строя», в которой указано, что, во-первых, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и, во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Эти правовые нормы характерны для российского конституционного права на современном этапе его развития.
Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции. В ней четко указывается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Эта констатация имеет принципиальное значение. Она означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Ряд законоведов ставят вопрос, почему в Конституции не приведен перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации.
Окуньков отмечает, что ответ в достаточной мере прост[3]. Объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.
Конституция Российской Федерации не перечисляет полномочия субъектов Федерации. Она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов – федеральных и субъектов Федерации – точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В случае же недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что в соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вправе решать и Конституционный Суд Российской Федерации.
Вышеперечисленные вопросы могут входить в компетенцию конституционного права субъектов федерации.
2. Закрепление системы региональных органов власти в конституциях субъектов РФ
Статья 77 Конституции РФ закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Эти вопросы закрепляются в конституциях субъектов РФ. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона – в безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.
Система представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется федеральной Конституцией, конституциями республик, уставами (основными законами) краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Во всех республиканских конституциях, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов имеются главы или разделы, посвященные организации государственной власти.
Республиканские конституции, уставы краев, областей закрепляют и такие общие принципы, как выборность, учредительный характер представительных органов государственной власти, соподчиненность системы органов исполнительной власти, разделение властей.
Так, Устав (Основной Закон) Ставропольского края закрепляет разделение государственной власти в Ставропольском крае на представительную (законодательную), исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Законодательную власть в Ставропольском крае осуществляет население Ставропольского края непосредственно путем референдума и Государственная Дума Ставропольского края; исполнительную власть – губернатор Ставропольского края и возглавляемое им Правительство; судебную власть – суды Ставропольского края, входящие в судебную систему Российской Федерации. Статья 8 Устава Ставропольского края устанавливает, что разграничение компетенции между Государственной Думой, губернатором и Правительством Ставропольского края производится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Ставропольского края.
Процессы реформирования системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отражают тенденцию усиления роли единоличной власти – главы государства (Президента) в республиках, губернатора (мэра) в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах при сохранении достаточно авторитетного представительного (законодательного) органа.
Пост Президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Ингушетии, Кабардино-Балкарской Республике, Калмыкии, Коми, Саха (Якутии), Северной Осетии – Алании, Татарстане, Тыве, Чувашской Республике и др. Если в Татарстане Президент является главой государства, то в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Саха (Якутии) – высшим должностным лицом и главой исполнительной власти; в Калмыкии – главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Специфика системы исполнительной власти в Дагестане заключается в том, что здесь нет единоличного Президента. Функции главы государства выполняет коллегиальный орган – Государственный Совет, который возглавляет вертикаль исполнительной власти и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти всех уровней. Государственный Совет Дагестана состоит из 14 человек и формируется не парламентом, а Конституционным Собранием Республики.
К кандидату в Президенты предъявляются определенные требования. Он должен быть гражданином республики [в Саха (Якутии)] – гражданином по рождению; постоянно проживать в республике до начала выборов не менее 10 лет (Кабардино-Балкарская Республика, Коми), 15 лет [Саха (Якутия)]; в Карелии – не менее 7 лет до выборов или 10 лет после достижения совершеннолетия; быть в возрасте от 35 до 40 лет; свободно владеть государственными языками республики (в Карелии такой оговорки нет); обладать избирательным правом.