Неожиданное свидетельство тому, в каком положении находилась Католическая церковь в Российской империи в этот период времени, мы обнаруживаем в переписке народного комиссара иностранных дел СССР Г.В. Чичерина в период интенсивных переговоров об урегулировании советско-ватиканских отношений в середине 20-х годов. В письме председателю Антирелигиозной комиссии при ЦК РКП(б) Е.М. Ярославскому нарком цитировал фрагменты трудов историков, в которых положение католиков в Западном крае описывалось так: «Даже разрешенные генерал-губернаторской властью разъезды епископа в епархии обставлены всевозможными отягчительными условиями. Епископ уведомляет о дате своей поездки, причем исправники лично сопровождают епископов »для предупреждения всяких недоразумений"… Члены полиции при этом во все вмешиваются, воспрещают выносить при встрече епископа хоругви на паперть, приказывают снимать арки из живых цветов, воспрещают посыпать цветами епископский путь, приказывают выдергивать елочки вдоль того же пути… За деятельностью католического священника в Западном крае установлен бдительный полицейский надзор. Ксендзы штрафуются за самовольную отлучку в другие приходы, за произнесенные проповеди собственного сочинения без предварительного одобрения цензуры, за сборы денег на предметы, неизвестные местному начальству, за необъявление о высокоторжественных днях, за совершение крестных ходов в костельной ограде в дни, не означенные в особой табели, составленной губернатором и утвержденной генерал-губернатором. … Ксендзы обязывались сообщать народу о воспрещении петь при погребении покойников духовные песни на польском языке. Приводятся случаи оштрафования ксендза за то, что, будучи приглашен похоронить покойника, ксендз приходил к дому покойника в облачении с преднесением деревянного креста. Имеются примеры оштрафования ксендза за то, что он разрешил покрасить крышу костела без разрешения властей. По всевозможным поводам происходили закрытия костелов, например, на основании того, что будто бы их количество в какой-либо местности превышало потребности населения. Значительная часть преследований, которым подвергалось католическое вероучение, было связано с народным образованием и школьным делом«.
Сложными оставались отношения России с Ватиканом. Зачастую многие положения конкордата, заключенного царским правительством в 1847 году с Ватиканом, не исполнялись. Связи Римской курии с католическими обществами и католическим духовенством в России были поставлены под жесткий контроль Министерства внутренних дел. Подвергались жесткому преследованию греко-католики (униаты) и русские католики. Ватикан дважды в 1912 и 1913 гг. в специальных меморандумах царскому правительству указывал на те стеснения, которые испытывали католики, и просил об отмене наиболее жестких положений законодательства, касавшегося Римско-католической церкви в России. Но царское правительство отказывалось идти на какие-либо уступки.
10 апреля 1917 г. управляющий Могилевской католической архиепархией епископ И. Цепляк обратился к Временному правительству с просьбой принять меры по изменению положения Католической церкви в России.
Правительство образовало специальную комиссию для пересмотра действующих законоположений по делам Римско-католической церкви. К своей работе она приступила в самом начале мая. В ее состав были приглашены представители римско-католического духовенства и ведомства православного исповедания, министерств юстиции, военного, внутренних дел, народного просвещения и науки, общественные деятели. Возглавил ее комиссар правительства С. Котляревский.
Признано было возможным рассмотрение законодательства, относящегося к практической деятельности Римско-католической церкви. Комиссия исходила из того, что «Римско-католическая церковь при прежнем строе находилась под строгой и неослабной правительственной опекой». Сложную ситуацию Комиссия объясняла историческими причинами: «Репрессивная политика правительства объяснялась тем, что после польских восстаний 1830 и 1863 гг. правительство смотрело на полонизм и католицизм, как на стихии, чуждые русской государственности, враждебные русской национальности. Правительство преследовало польский элемент, боролось с католическим прозелитизмом, подавляло все проявления римско-католической церковной жизни, видя в католицизме живую душу польского народа».
Итогом деятельности Комиссии стал законопроект «Об изменении действующих законоположений по делам Римско-католической церкви в России», внесенный в Правительство 10 июля. Через полтора месяца, 25 августа, он был утвержден и 2 сентября опубликован. Согласно ему, основной единицей церковной жизни являлась епархия, во главе которой стоял епархиальный епископ. В сфере епархиального управления и суда он был свободен и независим от какого бы то ни было государственного вмешательства в его деятельность. Епархиальный епископ без участия гражданской власти разрешал ремонт и постройку римско-католических каплиц и церквей, сборы на строительство храмов и на другие религиозные нужды. Он также разрешал открытие приходов, замещение всех духовных должностей в епархии — приходских, капитульных, консисторских и должностей в духовных учебных заведениях. О своих распоряжениях по данным вопросам епархиальный епископ лишь должен был ставить в известность гражданские власти, так как он был ответственен перед правительством за деятельность подчиненных ему лиц и учреждений. По вопросам общего характера, касающимся католической церкви, светские власти должны были сноситься лишь с епископом. Вопрос о назначении епископов отнесен был к ведению Св. Престолу и разрешался он по соглашению с Российским правительством. Кроме того, Римская курия получала возможность учреждения новых римско-католических епархий в России и присуждения почетных папских духовных званий. Римско-католическая церковь согласно этому закону получала право свободно устраивать братства, религиозные общества, духовные конгрегации и монашеские ордена в порядке общего закона о союзах.
Таких прав католическая церковь в России еще никогда не имела. Это открыто признавал и сам Св. Престол.
В последующем внимание комиссии было сосредоточено на таких вопросах, как признание имущественных прав Римско-католической церкви, реформа брачного законодательства, порядок и условия получения государственных ассигнований, признание Униатской церкви, реформирование высших органов церковного управления и т.д.
Комиссия признала желательным «в имущественных делах предоставить Римско-католической церкви полную автономию и, в соответствии с этим, приобретение и отчуждение имуществ в Римско-католической церкви, монастырей и прочих духовных установлений поставить в зависимость от подлежащего духовного начальства названной церкви, освободив ее от существующей ныне обязанности испрашивать по делам упомянутого вида предварительное разрешение светского начальства. Согласно пожеланию католического духовенства признано соответственным, чтобы браки лиц римско-католического исповедания с лицами других исповеданий, совершенные одними католическими священниками, признавались действительными; сила этого постановления должна быть распространена на время, предшествующее его изданию. При этом, при наличии смешанного брака между лицами католического и другого исповедания, католикам должно быть предоставлено право вести бракоразводные дела в инстанциях своего исповедания» .
Вопросы о пересмотре и увеличении ассигнований из Государственного казначейства на содержание духовных лиц и учреждений католической церкви рассматривались в законопроекте «О пересмотре ассигнований на содержание Римско-католической церкви, об упразднении римско-католических духовных коллегий и учреждении съезда епархиальных начальников».
На содержание Римско-католической церкви в России, согласно царскому законодательству, выдавался ежегодно общий кредит, который был эквивалентен недвижимым имуществам и капиталам этой церкви в Западном крае, изъятым из ее ведения в 1841–1843 гг. и сосредоточенным в казенном управлении. Поэтому расходование средств на нужды, чуждые католическому духовенству Западного края, например, на покрытие расходов по содержанию армяно-католического духовенства и Департамента по делам инославных и иноверных исповеданий МВД, Католическая церковь считала необоснованными и несправедливыми. Учитывая такую позицию, предполагалось прекратить расходование отпускаемых из казны средств, предназначенных на содержание католической церкви, на иные цели, не имеющие отношения к нуждам Католической церкви.
Законопроектом предполагалось установить фиксированную сумму (более 650 тысяч рублей), выделяемую из государственного бюджета по расходной смете Министерства исповеданий на содержание римско-католического духовенства и органов церковного управления вне Царства Польского и Холмской губернии. Смета же расходов должна была утверждаться Съездом римско-католических епархиальных начальников.
Законопроект ограничился лишь пересмотром традиционной сметы расходов на нужды католиков. Следовательно, проектируемые объемы денежных отчислений не выражали в полной мере имущественного ущерба, понесенного католической церковью вследствие отобрания у нее недвижимых имуществ, общая стоимость которых с 40-х годов XIX века значительно возросла.
При обсуждении данного законопроекта представители Католической церкви заявили, что ввиду тяжелого финансового положения государства они не настаивают на производстве в настоящее время немедленных расчетов. Однако они оставили за собой право подготовить материалы, которые способствовали бы в будущем, при более благоприятных условиях, установлению полностью того денежного награждения, на которое Католическая церковь может рассчитывать.