3. Современное состояние реформы и перспективы развития
Закон был принят, однако его введение в полном объеме было отложено на два года, чтобы федеральные и региональные власти смогли подготовиться к реализации закона на практике. Столь длительный переходный период был объективно обусловлен сложностью реформы.
За два года в субъектах Российской Федерации была проделана значительная работа: установлены границы муниципальных образований, региональное законодательство приводится в соответствие с федеральным. На сегодняшний день практически повсеместно прошли выборы в представительные органы местного самоуправления.
Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления тщательно анализировал процесс реализации закона. Представители Комитета неоднократно выезжали в регионы для изучения проблем на месте, дважды проводились парламентские слушания. В итоге были определены положения федерального закона, требовавшие безотлагательной корректировки, и приняты необходимые изменения и дополнения.
Для многих российских городов оказался очень непростым процесс установления границ и наделения муниципальных образований статусом городского округа. Ряд субъектов Российской Федерации пытались максимально отойти от поселенческой модели местного самоуправления, аргументируя свое решение целесообразностью формирования экономически устойчивых территориальных образований. Например, в целях укрупнения муниципальных образований происходило искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа.
Реализация реформы выявила многие скрытые, застарелые проблемы – и во взаимоотношениях города и села, и во взаимоотношениях города и субъекта Федерации. Но их можно и нужно решать, в том числе исправляя ошибки, допущенные на первом этапе.
Звучали предложения отложить реализацию нового закона еще на несколько лет. Комитет выступает за то, чтобы дать тем, кто провел всю необходимую предварительную работу, возможность реализовать закон в полном объеме начиная с 2006 года. По имеющейся информации, большинство регионов к ней уже готовы.
Вместе с тем есть опасения, что не все впервые избранные органы местного самоуправления смогут в полной мере осуществлять свои полномочия. Определенные трудности могут возникнуть, если не будут решены вопросы формирования налоговой базы муниципальных образований; если органам местного самоуправления не будет вовремя передано имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, если не будут решены иные организационные и управленческие задачи.
Для урегулирования этих проблем переходный период продлен до 1 января 2009 года. В это время субъектам Российской Федерации предоставлено право своими законами определять порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях.
Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период: Выборы органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях, образованных до вступления в силу настоящей главы, проводятся в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований, за исключением случаев:
изменения границ муниципального образования, повлекшего увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10 процентов;
преобразования муниципального образования;
продления или сокращения законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления сроков полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[13].
В.В. Путин подписал закон, предусматривающий перенос начала реформы местного самоуправления в России с 2006 на 2009 год. Как сообщила пресс-служба Кремля, президент РФ подписал федеральный закон о внесении изменений в статьи 83 и 85 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ряд других федеральных законов. Этот закон был принят Госдумой 21 сентября 2005 года и одобрен Советом Федерации 5 октября. Документ предусматривают перенос начала реформы местного самоуправления в России с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Закон устанавливает, что в переходный период порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений определяется законами субъектов РФ, и органы местного самоуправления муниципального района могут самостоятельно решать эти вопросы. При этом с 1 января 2006 года до окончания переходного периода положения федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Федерации» могут применяться в полном объеме.
Главное, конечно, создать условия для роста благосостояния городов. Лучшее лекарство от бедности, как известно, это достойная заработная плата. Благосостояние города зависит от его конкурентоспособности, от возможности привлечь и удержать бизнес. При этом понятие «благосостояние» шире, чем чисто экономический успех. Это безопасность на улицах, здоровый образ жизни, возможность создать семью, рожать здоровых детей, не опасаясь плохой экологии. Федеральная власть, даже если захочет, не может предоставить квартиру каждой молодой семье и обеспечить уборку мусора в каждом городе.
Но федеральная власть может и должна обеспечить каждому человеку свободу развития, защиту прав собственности для предпринимателей, защиту трудовых прав для наемных работников, гарантии получения конкурентоспособного образования для молодежи и социальную поддержку для инвалидов и ветеранов. А всем им вместе – защиту конституционного права граждан России на местное самоуправление, то есть на «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»[14].
На сегодняшний день во многих областях утвержден план первоочередных мероприятий, создана рабочая группа по разработке нормативных правовых актов, предложений, рекомендаций, связанных с реформированием местного самоуправления. Проводится также ревизия действующего областного законодательства. При этом составлен перечень нормативных правовых актов, которые необходимо разработать и принять во исполнение федерального закона. Органам местного самоуправления на местах даны методические рекомендации по выработке первоочередных задач по реформированию их системы.
Для координации работы непосредственно в городах и районах рекомендуется создать в администрациях муниципальных образований рабочие группы, организовать для работников местного самоуправления постоянно действующий правовой семинар по изучению нового закона. Ведь в нем 86 статей, и такой объем информации работникам сразу освоить затруднительно. Естественно, рекомендуется в указанные сроки привести действующие нормативные правовые акты в соответствие с требованиями положений нового закона.
К вопросам местного значения муниципального района будут относиться вопросы в основном межпоселенческого характера, в частности, содержание и строительство автодорог общего пользования между населенными пунктами, организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений, предоставление людям образования и другие подобные проблемы. Районный дом культуры, поскольку он выполняет функции межпоселенческого характера, тоже окажется в ведении муниципального района и т.д.
Тогда встает вопрос: что будут из себя представлять в соответствии с новым законом органы местного самоуправления, которые займутся всей этой текущей повседневной работой?
Их структура довольно гибкая. Основу составляют органы, наличие которых обязательно. К ним относится глава, представительный орган и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования. Глава как высшее должностное лицо может избираться населением непосредственно или выбираться из состава представительного органа. Если глава муниципального образования не является главой местной администрации, то в этом случае последний назначается представительным органом по контракту на конкурсной основе. Представительный орган избирается населением, но в муниципальном районе он может формироваться из глав и депутатов поселений.
В уставе муниципального образования могут предусматриваться и другие органы, в частности, контрольные. Контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия могут избираться на выборах или формироваться представительным органом. В целом структура органов местного самоуправления определяется на местном референдуме или непосредственно представительным органом.
В XIX веке развитие самоуправления в городах стимулировало Городовое положение (1870 год). Избирательное право предоставлялось каждому городскому обывателю, если он владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города особый сбор. Городское общественное управление имело широкую самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или Министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления Думы.