Проблемы становления местного самоуправления в РФ (стр. 2 из 6)

Таким образом, функции местного самоуправления взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.

Полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами конституционного права за населением, выборными или иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации задач и функций местного самоуправления на данной территории.

Полномочия местного самоуправления реализуются:

а) непосредственно населением путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления;

б) через выборные и другие органы местного самоуправления.

Компетенция органов местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Признание местного самоуправления, как особой формы власти и как особого общественного института, означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местной общины, местного сообщества – муниципальный интерес. Этот интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания на территории. Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis– тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio – беру, принимаю. То есть самоуправление – это бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Имеется в виду, что население (местное сообщество) и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, нежели государственные органы при централизованном управлении местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности, весомости, значимости местных интересов в реализации государственной политики.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Как известно, политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции:

– первый сектор – власть (функция власти, политическая функция);

– второй сектор – бизнес (хозяйственная функция);

– третий сектор – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).

Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленных функции (рис. 1.).

Как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции.

Рис. 1. Местное самоуправление в системе основных структур общества

Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизациюграждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг.[5]

Таким набором не обладает ни одна другая структура в обществе.

В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современной России представлены на рис. 2 и раскрываются в последующих главах.

Рис. 2. Система местного самоуправления в России

На основе концепции местного самоуправления:

– осуществляется деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения – муниципальная деятельность;

– формируется политика органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач – муниципальная политика;

– обеспечивается оказание населению жизненно важных услуг на местном уровне – муниципальных услуг;

– формируется система муниципального управления как особый вид управленческой деятельности.[6]

2. Реализация положений Европейской Хартии местного самоуправления в правовой и административной практике в РФ

Общепризнанные мировым сообществом принципы местного самоуправления получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления – документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: «1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».[7]

Российское законодательство определяет местное самоуправление следующим образом.

Федеральный закон 1995 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Федеральный закон 2003 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент был сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. – как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то и другое.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления состоит в том, что в Европейской Хартии сделан акцент на деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем органы местного самоуправления. В то же время, Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего, экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Названной Хартии требует учета всех ее отправных положений.

Европейской Хартией местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно были указаны основоположником российской муниципальной науки профессором Л. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г. К таким признакам он относит:

– «различие в характере власти. Местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

– разграничение сфер компетенции…, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

– самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав… раз ему не предоставлены те или иные определенные и ограниченные средства к осуществлению своих задач;

– территориально – ограниченный выборный принцип».

Все эти положения в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гарантирует, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Поэтому территория, на которой осуществляется местное самоуправление, необязательно должно совпадать с границами административно – территориальных единиц, образованных внутри субъекта. Это признает Конституционный Суд Российской Федерации, в частности в своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. по так называемому «Курскому делу». В Уставе Курской области были закреплены принципы, которые влияли на выбор территории муниципального образования органами государственной власти этого субъекта Федерации. Суд в своем решении указал, что упорядочение процесса образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований путем установления принципов не рассматривается как нарушение Конституции, однако эти принципы не могут выступать «ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления».[8]