Таким образом, можно сделать вывод, что в России XIX века – первых десятилетиях XX века органов административной юстиции приближенных непосредственно к населению не было. Такое построение административной юстиции России И.Т. Тарасов назвал, как «купол без фундамента» [38, с. 63]. Для того чтобы приблизить административную юстицию к народу и приспособить ее к национальным особенностям государства, необходимо было провести полную реформу государственного управления России и создать целую систему органов административной юстиции.
Осенью 1908 года Министерство внутренних дел составило по тезисам П.А. Столыпина доклад под названием «Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина». В данном докладе определялось понятие административной юстиции, и предлагалась программа административных мероприятий, призванных создать уездно-волостных органов административной юстиции и качественно улучшить деятельность, как губернских присутствий, так и Сената [23, с. 38].
Но данную программу не смогли реализовать, так как в 1911 году был убит П.А. Сталыпин, а следом за этим в 1914 году началась первая мировая война.
1.2 Особенности формирования административной юстиции в Советский период
После революции, 30 мая 1917 года Временным правительством был создан закон о создании суда по административным делам. В каждый уезд был назначен административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. Чуть позднее, в сентябре того же года ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты.
В октябре 1917 года пришел новый порядок власти, при котором институт административной юстиции получил другое определение в системе возникших государственных учреждений. Установление большевиками порядка пролетариата и национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью и привели к полному подчинению граждан органами управления. Несмотря на то, что советское государство в своих конституциях провозглашало права гражданина и закрепляло право гражданина на обжалование действий и решений своих чиновников, гражданин не рассматривался государством как личность. То есть в советском государстве притеснялась и подавляла личность со всех сторон во имя достижения цели поставленной властью. В то же время обращения гражданина являлось причиной расследования по делу не определенной власти или органа власти, а тех ее представителей, которые непосредственно имели дело с населением. Таким образом, осуществлялся эффективный контроль над деятельностью аппарата [21, с. 30].
В 1919 году Декретом Совета народных комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее Декрет СНК РСФСР), а в 1925 году Постановлением Президиума Центральной избирательной комиссии Союза Советских Социалистических Республик (далее ЦИК СССР) был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям. В 1922 году был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов [9, с. 15].
Принятая Конституция Союза Советских Социалистических Республик (далее СССР) 1936 года привела к новому витку развития института судебного контроля. На основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 11 апреля 1937 года был установлен контроль над законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. В 1937 году было издано первое «Положение о Выборах в Верховный Совет СССР». В данном документе закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей (не включение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список). Первой инстанцией для разрешения споров по данному документу стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. Опротестовать решение исполкома было возможно, обратившись в народный суд, решение которого было окончательным [8, с. 228].
В период с 20-х по 50-е годы институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органам: министерствами, ведомствами, административными учреждениями и предприятиями, а зачастую, и вообще партийными комитетами.
Дальнейшему развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 года Указа Президиума Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд.
Не малую лепту в развитие института внесли Основы гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, а также гражданские кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 годах. В эти документы были внесены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Так статьи 233-244 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действия административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным жалобам.
В 1968 году был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня «Об усилении административной ответственности за нарушения правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами». На основании этого указа водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, получили право на судебную жалобу.
Следующим этапом развития административной юстиции было закрепление права граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления и их должностными лицами. Данное право вытекало из принятых в 1980 году Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, а также из Кодекса РСФСР об административных правонарушениях [31, с. 152].
С принятием в 1977 году Конституции СССР институт судебного контроля над законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение, то есть с принятием данного правового документа у гражданина впервые появились реальные конституционные права по обжалованию действий администрации. Часть 2 статьи 58 Конституции СССР 1977 года установила: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Однако на практике данное Конституцией СССР 1977 года право начало реализовываться только лишь после принятия в 1987 году Верховным Советом СССР Закона «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». И снова данные законодательные документы не до конца раскрывали возможности обжалования гражданами неправомерных действий администраций, так как они предусматривали возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. А ущемление прав граждан, как правило, исходило от имени государственных органов и общественных организаций.
После осознания того, что закон не достаточно полон, 2 ноября 1989 года был принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию стали относиться коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо ответственность».
Так к концу 80 – началу 90 годов институт административной юстиции смог приобрести две основные формы рассмотрения жалоб: 1) административная форма; 2) судебная форма. На данном этапе развития административная форма была преобладающей, но нельзя не сказать, что судебная форма имела место быть, что очень важно [31, с. 156].
Однако в целом развитие административной юстиции в Советский период было медленным, так как большое влияние оказало ее развитие с 1917 по 1950 года как идеологии буржуазного государства.
1.3 Современное состояние административной юстиции в Российской Федерации
Элементы административной юстиции, возникшие и развивающиеся в 60-80 годы, продолжают существовать и в современной России. Современная юстиция имеет те же признаки, что и в Советский период. В процессе функционирования административной юстиции разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (либо органом, либо должностным лицом) о законности действий последнего. Как и ранее, споры разрешаются общими судами, и порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ).
Еще одним важным шагом в развитии административной юстиции стало принятие 27 апреля 1993 года закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в котором были сняты установленные ранее процессуальные ограничения для граждан в процессе подачи жалобы. Гражданину не обязательно было, как раньше, подавать жалобу вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, с принятием нового закона гражданину предоставлялось право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд, что значительно облегчило гражданину путь к судебной защите. Однако, в некоторых случаях, законодатель устанавливает специальные порядки обжалования, при которых необходим предварительный внесудебный способ обжалования, например: отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ Бюро Технической Инвентаризации в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности и т.п. Важно, что в законе указывается факт альтернативной подсудности жалобы, то есть сам гражданин вправе выбрать, куда хочет подать жалобу – в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Исключения составляют дела связанные с судебной тайной, по которым жалоба должна быть подана в Верховный Суд республики входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа [30, с. 35].