В связи с постоянными изменениями и развитием отношений в сфере строительства перечень субъектов строительной деятельности нельзя назвать исчерпывающим. Однако действующее законодательство детально не описывает перечень субъектов строительной сферы, их иерархию, а также не всегда дает им определение.
Путем анализа законодательства можно выделить, как минимум, 7 групп субъектов строительной сферы и охарактеризовать их статус.
Несмотря на большую практическую необходимость, четкого определения понятия основного субъекта строительной деятельности – застройщика и его отличия от заказчика до настоящего времени законом не установлено.
На территории Украины по-прежнему применяется Положение заказчика-застройщика и технического надзора в строительстве, утвержденное постановлением Госстроя СССР от 02.02.88 г. В соответствии с данным положением под функциями заказчика понимается получение всех разрешительных документов в процессе строительства, утверждение проекта, технический надзор и обеспечение ввода объекта строительства в эксплуатацию.
Впервые на уровне закона элементы статуса застройщика были упомянуты в Законе Украины от 19.06.2003 г. № 978 «О финансово-кредитных механизмах и управлении имуществом при строительстве жилья и операциях с недвижимостью». Согласно ст. 4 данного Закона застройщиком могло стать лицо, в установленном законодательством порядке получившее право на использование земельного участка для сооружения объектов строительства и заключившее соглашение с управляющим.
Лишь в Правилах застройки г. Киева, утвержденных решением Киевского городского совета от 27.01.2005 г. № 11/2587, понятия застройщика и заказчика были разделены. При этом определено, что застройщиком является лицо, получившее право на застройку территории, строительство объекта и выполнение функций заказчика. Заказчиками являются юридические или физические лица, которые самостоятельно или по поручению инвестора (собственника объекта недвижимости) размещают заказы и заключают договора на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ по сооружению зданий и сооружений, прокладке инженерных сетей, сдают объект (сооружение) в эксплуатацию и выполняют прочие функции в соответствии с законодательством. Перечень функций заказчика детально прописан в вышеуказанном Положении заказчика-застройщика и технического надзора в строительстве, утвержденном постановлением Госстроя СССР от 02.02.88 г.
Также определение понятия «заказчик» можно вывести на основании ст. 875 Гражданского кодекса Украины (далее – ГКУ), в соответствии с которым заказчик – это сторона договора подряда на капитальное строительство, которая обязуется предоставить подрядчику строительную площадку (фронт работ), обеспечить его утвержденной проектно-сметной документацией, принять законченный объект и оплатить произведенные работы.
Таким образом, лицо приобретает статус застройщика как субъекта строительной деятельности с момента получения разрешения на строительство.
В соответствии со ст. 24 Закона Украины от 20.04.2000 г. № 1699-III «О планировании и застройке территории» (далее – Закон о планировании и застройке территории) право на застройку территории удостоверяется разрешением, выдаваемым местным советом, Киевской или Севастопольской городскими государственными администрациями сроком на два года.
Фактически это разрешение может выдаваться в двух формах:
– решение об отводе земельного участка под застройку (автоматически является разрешением на строительство конкретного объекта);
– решение исполкома совета о выдаче разрешения на проектно-изыскательские работы и строительство объекта – в случае, если заинтересованное лицо имеет правоустанавливающие документы на земельный участок либо согласие собственника земельного участка на его застройку, а если участок находится в пользовании – то согласие землепользователя и собственника земельного участка.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 24 Закона о планировании и застройке территории разрешение на строительство не является основанием для начала строительных работ, так как для этого нужно предварительно получить разрешение Государственной архитектурно-строительной инспекции.
Таким образом, статус застройщика шире по содержанию, чем статус заказчика строительства. Фактически застройщик может объединять в себе как функции заказчика, так и функции генерального подрядчика и инвестора. На практике чаще всего сочетание этих функций в одних руках является невозможным или нерациональным, в связи с чем их часть передается на договорной основе третьим лицам, которые специализируются на тех или иных услугах в сфере строительной деятельности.
При этом если застройщик приобретает свой статус в административном порядке (на основании разрешения на строительство как акта органа власти или местного самоуправления), то заказчик строительства как самостоятельный субъект наряду с застройщиком появляется только на основании договорного делегирования застройщиком функций заказчика или их части иному лицу. Данный договор по своему характеру является смешанным и несет в себе одновременно признаки договора поручения, договора на оказание услуг, а также иногда и доверительного управления имуществом. В таком договоре следует четко указывать конкретный перечень функций заказчика, которые передаются застройщиком иному лицу, а также порядок оплаты услуг этого лица.
Следует отметить, что этот блок субъектов весьма обширен в силу большой «зарегулированности» строительной отрасли подзаконными актами, что является лишним тормозом в ее эффективном развитии.
К ним относятся:
– органы государственной власти, которые устанавливают основы правового регулирования строительной деятельности (например, Верховная Рада
Украины, Кабинет Министров Украины, министерства и ведомства);
– органы государственной власти, осуществляющие разрешительные и надзорные функции в сфере строительной деятельности (Министерство регионального развития и строительства Украины, Государственная архитектурно-строительная инспекция, Государственный комитет по земельным ресурсам Украины, Санитарно-эпидемиологическая служба Украины,
Государственная экологическая инспекция, Государственная инспекция по контролю за охраной и использованием земель, Государственная инспекция по надзору за охраной труда и котлонадзору, Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку Украины, Государственная комиссия по регулированию рынка финансовых услуг Украины и др.;
– органы местного самоуправления – органы, которые согласно Конституции и законам Украины управляют имуществом, которое находится в коммунальной собственности, регулируют земельные отношения и осуществляют контроль за соблюдением градостроительного законодательства на соответствующей территории, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют контроль за их деятельностью, решают иные вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции.
К сожалению, законом пока не дано определение понятия «инвестор» в сфере строительства. В связи с этим следует руководствоваться определением этого понятия, сформированным на основании анализа действующего законодательства и подзаконных актов.
За основу можно взять определение, предусмотренное Правилами застройки г. Киева. В соответствии с ним инвесторами являются субъекты инвестиционной деятельности, которые принимают решение о вложении собственных, заимствованных и привлеченных имущественных и интеллектуальных ценностей в строительство объекта инвестирования, обеспечивают его финансирование и распоряжаются вложенными инвестициями по своему усмотрению с целью получения прибыли (дохода) или социального эффекта.
Такое определение в целом правильно соотносится с общими определениями понятий инвестиций, инвесторов и инвестиционной деятельности, изложенными в Законе Украины от 18.09.91 г. № 1560-XII «Об инвестиционной деятельности».
Можно утверждать, что в сфере строительной деятельности понятие инвестора является родовым, т. е. оно объединяет следующие условные группы лиц в зависимости от степени их участия в проекте:
– генеральный инвестор – инвестор, который самостоятельно полностью финансирует строительство с его начала и до введения объекта в эксплуатацию;
– соинвесторы – инвесторы, которые включаются в процесс финансирования строительства в его процессе совместно с главным инвестором;
– инвесторы-покупатели – конечные потребители инвестиционного продукта, которые в обмен на внесенные собственные инвестиции получают заранее определенные доли в праве собственности на возведенный объект (преимущественно в жилом строительстве).
Участие инвестора как самостоятельного субъекта в процессе строительства осуществляется на договорных началах с застройщиком (либо заказчиком, если ему предоставлены полномочия по привлечению инвесторов). В зависимости от договоренностей, он может также осуществлять и функции иных субъектов строительной деятельности, в т. ч. и генподрядчика, девелопера, заказчика и т. д.
Отношения инвестора с застройщиком могут быть оформлены как договорами инвестирования, договорами о совместной деятельности (кроме жилого строительства), предварительными договорами купли-продажи недвижимости, так и путем приобретения ценных бумаг (облигации, опционы) застройщика-эмитента и институтов совместного инвестирования, а также посредством фондов финансирования строительства. Очень важным здесь является четкое определение порядка передачи подрядчиком возведенного объекта или его части инвесторам, а также установление гарантий этой передачи по завершении строительных работ.