Основанием возбуждения административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного проступка.
Началу административного расследования предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки проступка, т.е. наличие повода, ибо латентное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на каждый сигнал о совершенном проступке.
Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть заявления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, предприятий и организаций, печати и иных средств массовой информации, а также непосредственное обнаружение проступка управомоченным лицом.
Последний повод отличается от других прежде всего тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по собственной инициативе лиц, осуществляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, а потому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о проступке возникает лишь в сознании управомоченного лица. В случае не подтверждения такого предположения нет необходимости официально опровергнуть его вынесением какого-либо специального документа.
Непосредственное обнаружение полномочным лицом административного правонарушения не является препятствием для дальнейшего его расследования этим субъектом. В уголовном процессе презюмируется, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существенные по делу факты и вынести правильное, но вместе с тем основанное исключительно на материалах дела, решение. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку расследование дела лицом, являвшемся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств. Иное противоречило бы принципам оперативности, экономичности административного производства.
Субъекты расследования наделены широкими правами: требовать от граждан, должностных лиц объяснений, представления необходимых документов, доставлять правонарушителя в милицию, применять иные меры процессуального принуждения и др.
О возбуждении административного дела можно говорить только как о психическом, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, предопределяющем принятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудив дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают виновность лица в совершении правонарушения.
В процессе расследования должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного проступка, которые можно подразделить на две группы. Первую составляют обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава проступка. Другую группу составляют обстоятельства, находящиеся за рамками состава правонарушения, но имеющие значение для индивидуализации ответственности. Одна из задач административного производства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их предупреждении.
Выяснение фактических обстоятельств дела осуществляется различными способами. Основным является опрос. Для опроса и получения объяснений могут быть вызваны любые лица, располагающие сведениями, которые имеют значение для дела. Это правонарушители, потерпевшие, свидетели, эксперты. Субъект расследования может назначить эксперта, когда возникает необходимость в специальных познаниях (ст. 25.9; 26.4 КоАП), затребовать справки от организаций.
В случае, когда имеются достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства нетрезв, сотрудник МВД проводит его освидетельствование на состояние опьянения с использованием индикаторной трубки «контроль трезвости» или иных технических средств. Освидетельствование и его результаты оформляются протоколом в присутствии не менее двух свидетелей, и это влечет за собой состав другого правонарушения.
Если водитель не согласен проходить освидетельствование с применением технических средств или не согласен с результатами такого освидетельствования, он направляется на медицинское освидетельствование. А в случае уклонения водителя от освидетельствования об этом указывается в протоколе об административном правонарушении, который составляется в присутствии двух свидетелей, и это влечет за собой состав другого правонарушения.
Исследование фактических обстоятельств может осуществляться и с помощью материальных носителей информации (вещественных доказательств и документов), получаемых в результате задержания нарушителя, личного досмотра и досмотра вещей, изъятия предметов.
Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу, является протокол, который составляется о каждом правонарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством. В ст. 28.2 КоАП приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе. Все они могут быть подразделены на три группы.
Первая группа сведений касается обстоятельств совершения административного правонарушения. В протоколе указываются место, время и существо совершенного проступка.
В протоколе должен быть точно и конкретно указан акт, предусматривающий административную ответственность за данное правонарушение, или статья КоАП. В случае изъятия у нарушителя незаконно добытых, провозимых, хранимых, приобретенных или используемых предметов, водительского удостоверения в протоколе делается соответствующая запись.
Вторая группа сведений связана с закреплением обстоятельств, характеризующих личность правонарушителя: фамилия, имя, отчество, возраст, род занятий, материальное положение, место жительства и работы, документ, удостоверяющий личность. Личность правонарушителя удостоверяется по паспорту, удостоверению водителя или другому документу.
Третью группу составляют сведения, относящиеся к форме протокола. В протоколе указываются дата и место его составления, фамилия и должность составителя, фамилия и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Отсутствие сведений о составителе протокола делает его дефектным, так как неизвестно, составлен он полномочным на то лицом или нет.
Протокол скрепляется рядом подписей. Прежде всего, он должен быть подписан лицом, его составившим, и правонарушителем. При наличии свидетелей и потерпевшего протокол подписывается также этими лицами.
Лицу, привлекаемому к ответственности, необходимо разъяснить его права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП, о чем делается отметка в протоколе. Оно вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него собственноручные объяснения, подписать его или отказаться от подписи и указать мотивы отказа, представить прилагаемые к протоколу объяснения или замечания по его содержанию. Отказ правонарушителя подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.
Если необходимо изложить дополнительные сведения, уточняющие обстоятельства нарушения, сотрудник милиции или иное должностное лицо составляет рапорт и прилагает его к протоколу.
При совершении проступка группой лиц протокол составляется на каждого нарушителя отдельно. Составление одного протокола на всех правонарушителей не позволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу проступка. Этим ограничивается право лица на защиту при привлечении его к административной ответственности.
Как уже отмечалось, законодательством в порядке исключения предусматривается ускоренное производство по делам об административных правонарушениях. В подобных случаях протокол не составляется. Четкий перечень таких правонарушений дается в ст. 28.6; 28.4 КоАП. Производство может быть ускоренным при обязательном наличии сразу трех условий: если совершено одно из правонарушений, которое считается малозначительным; если за данное деяние на виновного может быть наложено такое взыскание, как предупреждение или штраф до одной пятой минимального размера оплаты труда; если гражданин не оспаривает налагаемое на него взыскание. В противном случае протокол должен быть составлен. Иными словами, когда гражданин не признает себя виновным или считает применяемую санкцию необоснованно суровой, дело должно быть разрешено не в упрощенном, а в общем порядке. Это является ярким подтверждением того, насколько ограничено применение ускоренного производства. По существу, лицо, привлекаемое к ответственности, всегда может прекратить такое производство.
Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов расследования на рассмотрение. Очевидно, что он имеет место лишь тогда, когда лицо, закончившее расследование и составившее протокол, само не вправе решить дело по существу или считает необходимым передать его в другие государственные органы, на рассмотрение общественности.
Дело, по которому проведено расследование, направляется: