Интересными и весьма поучительными поэтому являются соображения Генерального прокурора России Ю. И. Скуратова, высказанные им в беседе с членами редколлегии «Российской газеты». Отвечая на вопросы редактора газеты, Ю. И. Скуратов подчеркнул: «Мы переживаем пору общественного кризиса законности... Я боюсь, начнутся несправедливые, необъективные упреки, что может еще больше деморализовать систему, потому что она последние два года находилась в кризисном состоянии. Дискутировался вопрос, нужна ли прокуратура или нет. Были горячие головы, которые отводили прокуратуре лишь одну функцию —поддержание обвинения в суде. А все остальные — по надзору за законностью субъектов Федерации, федеральными министерствами и ведомствами, надзор за законностью деятельности спецслужб, МВД, армии—изъять из ее ведома. Хорошо, ума все же хватило не прикончить прокуратуру как универсальный орган надзора за законностью» .
Дореволюционный институт российской прокуратуры был упразднен Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде» № 1 со следующей формулировкой: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора...» .
В первые годы становления советской власти функции надзора за соблюдением законности распределялись между рядом органов: ВЦИК, СНК, Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция, местные Советы, ВЧК и др. Однако укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие гражданского оборота, введение новой экономической политики побуждали к совершенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда-то и встал вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого является надзор за соблюдением законности, с тем чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом.[4]
Задача обеспечения единой законности требовала наделения прокуратуры такими свойствами, принципами, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.
Датой создания прокуратуры Российской Федерации следует считать 28 мая 1922г., когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Произошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Положением на прокуратуру возлагались: а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное
наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступления, а также за деятельностью органов государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей .
Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.
В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась изменению. Так, на основании принятых в 1924 г. Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик на прокурора возлагался надзор за законностью судебной деятельности. Органы прокуратуры республик получили право опротестования в кассационном и надзорном порядке приговоров, решений и определений судов союзных республик.
Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные прокуратуры.
В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губернские прокуроры. Местным властям они не подчинялись. В уездах действовали помощники губернских прокуроров.[5]
Таким образом, с момента образования прокуратура была централизована лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах Союза была осуществлена значительно позднее.
Процесс этот проходил этапами. В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного Суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позднее Положения о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г.
Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались Президиумом
ЦИК СССР. При прокуроре состояли три помощника — по общему надзору и судебному надзору, по надзору за ОГПУ и помощник по Военной прокуратуре и Военной коллегии Верховного Суда СССР.
На Прокуратуру Верховного Суда СССР возлагались: а) наблюдение с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства за законностью постановлений союзных наркоматов и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов; б) наблюдение за законностью действий ОГПУ; в) надзор за законностью судебных решений Верховного Суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений Союза ССР и союзных республик.
Как видим, Прокуратура Верховного Суда СССР осуществляла надзор за законностью деятельности центральных органов союзных республик. Но при этом она не возглавляла республиканские органы прокуратуры и не руководила ими.
Положение изменилось с принятием ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 г. постановления об образовании Прокуратуры СССР, а 17 декабря 1933 г. соответствующего Положения о ней, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР.
Согласно Положению Прокуратура СССР осуществляла: а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР; б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик, опротестование и приостановление исполнения решений всех судов; в) возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения во всех судах на территории Союза; г) надзор (на основе особого Положения) за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений; д) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.
Прокуратуру Союза возглавлял Прокурор СССР, назначаемый ЦИК СССР, и его заместитель, утверждаемый Президиумом ЦИК СССР. Указания и распоряжения Прокурора СССР были обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик назначались и отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных республик.
При Прокуроре СССР действовали старшие помощники и помощники, а также следователи особо важным делам.
В Прокуратуру Союза вошли Военная прокуратура, находившаяся ранее в составе Прокуратуры Верховного Суда СССР, а также железнодорожная прокуратура, подчинявшаяся до этого республиканским прокуратурам. В 1934 г. в составе Прокуратуры СССР была образована водная транспортная прокуратура.
Однако указанными организационными мероприятиями окончательная централизация прокурорской системы завершена еще не была: прокуратуры союзных республик входили в структуру республиканских наркоматов юстиции, поэтому прокуроры, являясь наркомами юстиции или их заместителями, подчинялись еще и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры принцип двойного подчинения.[6]
Завершение централизации прокурорской системы произошло лишь после принятия постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР». Этим постановлением прокурорско-следственные органы союзных республик выделялись из наркоматов юстиции республик и передавались в непосредственное подчинение Прокурора Союза ССР.
В 1936 г. была принята Конституция СССР, которая посвятила суду и прокуратуре специальную главу — девятую. В ней были закреплены принципиальные положения организационного построения прокуратуры как единой централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, осуществляющей свои функции по надзору за законностью и организации борьбы с преступностью, независимо от местных органов.
24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором была осуществлена кодификация норм, устанавливающих порядок образования и структуру органов прокуратуры, а также основные полномочия прокуроров в различных видах надзорной деятельности. Определялись также обязанности участников прокурорско-надзорных отношений.
Указом от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре.
Положение от 24 мая 1955 г. действовало около четверти века, пока не было заменено Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г., принятым в соответствии с главой 21 Конституции СССР 1977 г.
Конституция, а за ней и Закон определили специфику и характерные черты прокурорского надзора, дали широкий типовой перечень субъектов, на которых распространяется надзор прокуратуры. Сама прокуратура провозглашалась как единая, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором СССР. Особо выделен принцип независимости прокуратуры от местных органов. Четко сформулированы порядок назначения и сроки полномочий прокуроров всех звеньев прокурорской системы.
Прослеживая пути развития прокуратуры в нашей стране, нельзя не отметить в целом правильную оценку значимости ее деятельности на этапе, когда предпринимались усилия сформировать правовое государство, данную в резолюции XIX Конференции КПСС. Там сказано: «Необходимо решительно повысить ответственность прокуроров, в полной мере восстановить ленинские принципы прокурорского надзора, призванного следить за исполнением, единообразным пониманием и применением законов по всей стране, настойчиво бороться с нарушениями социалистической законности, от кого бы они не исходили. Этой задаче должно служить дальнейшее укрепление независимости прокуроров, исключение любого давления на них и вмешательства в их деятельность».