Акти прокуратури повинні бути законними, обґрунтованими, мотивованими, юридично грамотними, повинні містити правову аргументацію та пояснювати порядок їх оскарження.
Прокурор (лат. procurare - "розпоряджатися, піклуватися") - головний законний представник обвинувачення в країнах цивільного права з системою слідства або в країнах загального права (англ.common law), що прийняли змагальну систему. Обвинувачення - сторона, що відповідає за виклад доказів проти особи, підозрюваної в здійсненні правопорушення, в ході судового розгляду у кримінальній справі.
Серед способів правового захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина особливе місце посідає правовий захист з боку незалежного органу - адміністративного суду. Його діяльність покликана гарантувати дотримання прав людини у її відносинах із владними структурами, дозволяє дати належну оцінку діяльності суб'єктів, що мають владні повноваження, у випадку порушення ними чинного законодавства і, тим самим, забезпечити реалізацію принципу відповідальності державної влади за свою діяльність перед людиною.
За таких умов потребує поглибленого дослідження інститут представництва прокурора в адміністративному судовому процесі. Практика застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) дозволяє визначити низку протиріч, колізій, що обумовлює потребу вдосконалення механізму судового захисту. Одним із елементів такого механізму, виходячи з мети правової держави, є механізм захисту прав громадян та організацій від зловживань з боку публічної влади. У цьому контексті варто зазначити, що поза увагою положень адміністративного процесуального законодавства залишились питання щодо забезпечення трактування понятійного апарату адміністративного процесуального представництва, підстав його виникнення, особливостей здійснення. Недостатнім є правове регулювання відносин з представництва за законом у визначенні ролі органів прокуратури. При цьому набуває актуальності поглибленого дослідження питання права прокурора звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.
Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" покладають на органи прокурори обов'язок здійснювати представництво інтересів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом.
Виходячи із положень п.2 ст.121 Конституція України, остання не конкретизує, коли прокурор може представляти в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, та у яких випадках прокурор звертається до суду. Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" визначили матеріально-правове завдання прокурора, а законодавство про адміністративне судочинство - процесуальне. Тому варто розглядати як підстави представництва в адміністративному суді інтересів громадян або держави, які мають бути закріплені у КАС України. При цьому, слід зазначити, що не можна ототожнювати статус прокурора із статусом представника в адміністративному процесі.
Згідно частини 1 ст.60 вказаного Кодексу, у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.
Частиною 2 ст.60 КАС України, окремо окреслено процесуальне становище прокурора. Визначено, що він може здійснювати представництво в адміністративному суді інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, на будь-якій стадії адміністративного процесу (ч.2).
Звідси випливає суттєва суперечність між цією нормою і положенням ч.1 ст.2 КАС України, оскільки остання серед завдань адміністративного судочинства не передбачає захисту інтересів держави.
В контексті даних положень, можна дійти висновку, що конституційною функцією органів прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.
З аналізу цих положень вбачається, що визначальним критерієм звернення прокурора до адміністративного суду є захист прав, свобод та інтересів осіб, проте не суб’єктів владних повноважень.
Отже, з урахуванням завдання адміністративного судочинства, відповідачем за зверненнями прокурора до адміністративного суду має бути суб'єкт владних повноважень, а саме орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ст.3 КАС України).
За вказаних обставин виникає запитання чи не має теоретичної та практичної помилки подання органами прокуратури адміністративного позову в інтересах органу виконавчої влади?
Аналізуючи суб’єктивний та об’єктивний склад адміністративного судочинства, слід зазначити наступне.
В силу ч.2 ст.2 КАС України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Викладене дає змогу стверджувати, що КАС України розрізняє два види позивачів:
по-перше - це особа (громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, юридична особа), на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов;
по-друге - суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява.
Відповідач - це особа, котра, на думку позивача, порушила його права або інтереси.
За загальним правилом відповідачем у адміністративному суді є суб’єкт владних повноважень, однак, частина четверта статті 50 Кодексу адміністративного судочинства визначила перелік випадків, коли особа може бути відповідачем у адміністративних справах, що випливають з Конституції, а також передбачила, що інші такі випадки можуть бути встановлені законами.
Наразі значна частина справ, що знаходяться на розгляді в адміністративних судах, це "адміністративний орган проти особи", де позивачем - є суб'єкт владних повноважень, а відповідачем - особа. Такий стан не відповідає самій ідеї адміністративної юстиції, метою якої є захист людини від порушень з боку держави.
Таким чином, позивачами, зазвичай, в адміністративному судочинстві є особи, які вважають, що суб’єктом владних повноважень порушено їхнє право, свободи чи інтереси. І лише, у рамках закону, позивачем є суб'єкт владних повноважень.
Повноваження органу (компетенція) є інститутом публічно-правового реагування. При тому цей інститут є основним у статусі такого органу, адже він, власне, і створюється як суб’єкт влади, основне призначення якого полягає в здійсненні своїх функцій згідно чинного законодавства України. При реалізації повноважень суб’єкт владних повноважень має право сам звернутись з позовом до адміністративного суду.
Набуває актуальності питання, в якому елементі адміністративного позову прокуратур вбачає захист інтересів органів влади, якщо предметом захисту в адміністративному суді можуть бути права, свободи чи інтереси виключно конкретної фізичної або юридичної особи.
Кожен державний орган чи орган місцевого самоврядування має свій статус, який визначений у відповідному нормативно-правовому акті (це може бути Конституція України, Закони України, Укази, постанови, положення і т.д.). Тому, суб'єкт владних повноважень у разі неможливості виконання своїх функцій та повноважень наділений правом з метою реалізації цих функцій звернутися до суду.
Враховуючи характер спірних відносин в адміністративному процесі, інтерес прокурора носить державний характер, натомість державний орган має переважно відомчий характер.
Прокурор виконує правозахисну функцію та здійснює свої повноваження від імені держави, а тому у якості об’єкту захисту прокурора в адміністративному суді передусім мають бути права, свободи чи інтереси людини та громадянина.
"Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави", що закріплено Конституцією України.
Конституція України також визначила, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Така конституційна гарантія людини є одним із елементів принципу верховенства права, що втілено в Основному Законі нашої держави.
Не можна відкинути правову оцінку верховенству права, який є загально-правовим принципом України та одним із найбагатогранніших правових принципів адміністративного судочинства. Дотримання верховенства права у відносинах між публічними органами правової держави та місцевого самоврядування з людиною і громадянином - стало головним завданням та напрямком діяльності адміністративної юстиції.
Сутність принципу верховенства права розкривається у статті 8 КАС України, відповідно до якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Наша держава є правовою, а її функції за розподілом влад здійснюються спеціальними органами, а саме правотворчими, правореалізаційними та правоохоронними.
Принцип функціонального розподілу державної влади між інституціями, які окремо здійснюють повноваження у сфері законотворення (законодавча влада), виконання законів (виконавча влада), застосування норм права для вирішення конфліктних і спірних стосунків (судова влада), в Україні як демократичній державі полягає в утворенні та наявності механізму стримувань і противаг, який би запобігав узурпації влади через її концентрацію лише в одній владній інституції.