В соответствии с УПК РФ прокурор обязан осуществлять надзор за законностью как возбуждения уголовного дела, так и отказа в его возбуждении. Согласно приказу Генерального прокурора РФ № 31 прокуроры должны «обеспечивать своевременную проверку законности решений следователей и дознавателей по каждому сообщению о преступлении. Не допускать промедления в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках преступлений, проведение не вызванных необходимостью проверочных действий. Отменять постановления о возбуждении дела в случае признания их незаконными»[[15]].
Как отмечает А. А. Чувилев: «Возможность своевременной проверки законности возбуждения уголовного дела обеспечивается требованием УПК, обязывающим следователя и органа дознания немедленно направлять прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела сразу же после принятия этого решения. Если постановление немотивированно, вынесено при отсутствии законного повода или достаточных данных о признаках совершенного или подготовляемого преступления, возникает необходимость в проверке законности и обоснованности возбуждения уголовного дела. Прокурор истребует дело и изучает его. Если постановление вынесено при отсутствии законного повода и оснований, прокурор отменяет его (при условии, что расследование не началось); одновременно прокурор отказывает в возбуждении уголовного дела. Если же расследование по незаконно возбужденному делу началось, прокурор прекращает его»[[16]].
В то же время о каждом случае прекращения уголовного дела и уголовного преследования прокурор также уведомляется копией постановления лица, ведущего расследование (ч.1 ст. 213 УПК РФ, а для дознавателя также и ч.1 ст. 223 УПК РФ). Признав незаконным или необоснованным прекращение дела прокурор отменяет такое постановление и возобновляет производство по делу (ч. 1 ст. 214). Однако, как отмечает Тихонов А. К., при согласии с прекращением дела или уголовным преследованием и при наличии реабилитирующих оснований, прокурор в соответствии с ч. 2 ст. 212 УПК РФ, обязан принять меры по реабилитации такого лица и возмещению вреда, причиненного реабилитированному в результате уголовного преследования[[17]].
В случае принятия решения о направлении дела в суд следователь составляет обвинительное заключение, которое вместе с делом направляется прокурору. Получив его, прокурор обязан в установленный законом срок принять по нему одно из следующих решений: 1) об утверждении обвинительного заключения и направлении уголовного дела в суд. Прокурор может составить новое обвинительное заключение; 2) о прекращении уголовного дела либо уголовного преследования в отношении отдельных обвиняемых полностью или частично; 3) о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями; 4) о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду.
Срок, в течение которого прокурор принимает одно из перечисленных решений по делу, не более 5 суток (ч. 1 ст. 233 УПК РФ). Принимая решение по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор должен ответить для себя на ряд вопросов, чтобы обоснованно утвердить обвинительное заключение либо принять иное решение, предусмотренное законом. Хотя новый УПК не содержит специальной нормы с перечнем таких вопросов, как это делалось в ст. 213 УПК РСФСР, Тихонов А,К. опираясь на основополагающие начала уголовного судопроизводства и применяя аналогию, считает, что прокурор, принимая решение по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, обязан, в частности, проверить: 1) имело ли месть деяние, вменяемое обвиняемому; 2) имеется ли в этом деянии состав преступления; 3) доказано ли, что деяние совершил обвиняемый; 4) нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение дела или уголовного преследования; 5) произведено ли предварительное следствие всесторонне, полно и объективно с учетом требований ст. 73 УПК; 6) обоснованно ли предъявленное обвинение имеющимся в деле доказательствам; 7) предъявлено ли обвинение по всем установленным предварительным следствием преступным деяниям обвиняемого; 8 привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, которые изобличены в совершении преступления; 9) правильно ли квалифицированно преступление; 10) правильно ли избрана мера пресечения; и т.д., главное, соблюдены ли органами дознания или предварительного следствия все иные требования закона[[18]].
При решении вопроса об утверждении обвинительного заключения прокурор вправе изменить объем обвинения путем исключения из него отдельных пунктов или эпизодов либо квалификацию действий обвиняемого по уголовному закону о менее тяжком преступлении. Однако если требуется изменить обвинение на более тяжкое или на существенно отличающееся по фактическим обстоятельствам от ранее предъявленного обвинения, прокурор должен возвратить дело следователю для производства дополнительного расследования. Возвращая дела для дополнительного расследования, прокурор вправе внести в адрес руководителя следственного подразделения представления как по поводу нарушения уголовно-процессуального закона, повлекшего возврат дела для дополнительного расследования, так и при обнаружении других нарушений закона, а равно прав и законных интересов граждан, допущенных при производстве предварительного следствия. Прокурор также возвращает уголовное дело следователю для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков.
При решении вопроса об утверждении обвинительного заключения, прокурор также вправе отменить, изменить либо избрать (если этого не было сделано ранее) меру пресечения в отношении обвиняемого. Однако, не следует забывать, что любая мера пресечения избранная на основании судебного решения может быть отменена или изменена только судом, а применение мер пресечения в виде домашнего ареста и заключения относится исключительно к судейской компетенции (ст. 107-110 УПК). Но, в соответствии с ч.3 ст. 221 УПК прокурор обязан изменить обвиняемому меру пресечения в виде заключения под стражу в случаях установления, что предельный для этого срок истек (18 месяцев для обвиняемого в совершении особо тяжких преступлений, 12 месяцев – тяжких преступлений, 6 месяцев – иных преступлений), а следователь своевременно не предъявил обвиняемому и его защитнику для ознакомления материалы оконченного расследования уголовного дела.
Все свои решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор оформляет соответствующим постановлением. Исключением из этого правила являются утверждение прокурором обвинительного заключения либо составление им нового заключения. Прокурор, утвердив обвинительное заключение, направляет дело в суд, которому оно подсудно. Потому обвинительное заключение должно утверждаться прокурором соответствующего уровня. Например, обвинительное заключение по делу, подсудному областному суду, должно утверждаться прокурором этой области.
При окончании дознания с составлением обвинительного акта, прокурор рассматривает поступившее уголовное дело и в течение 2 суток принимает по нему одно из следующих решений: 1) об утверждении обвинительного акта и о направлении уголовного дела в суд; 2) о возвращении уголовного дела для пересоставления обвинительного акта в случае его несоответствия требованиям ст. 225 УПК со своими письменными указаниями. При этом прокурор может продлить срок дознания, но не более чем на 3 суток; 3) о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. 24-28 УПК; 4) о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия.
Таким образом, перечисленные полномочия являются уголовно-процессуальными средствами прокурорского надзора и обеспечивают возможность активного и действительного надзора за соблюдением законности в деятельности органов дознания и органов предварительного следствия. При выявлении нарушений законности органами дознания предварительного следствия, допущенных при производстве по уголовному делу, прокурор обязан применять средства и способы прокурорского реагирования, направленные на их устранение.
Основным средством устранения допущенных органом дознания (лицом, производящим дознание) или следователем нарушений закона является отмена прокурором их незаконных и необоснованных постановлений.
В соответствии с ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре указания Генерального прокурора по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регламентирования, обязательны для исполнения. Письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном УПК РФ, являются обязательными и подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Обжалование данных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК РФ. К ним УПК относит несогласие следователя с указаниями или решениями прокурора по вопросам: 1) о привлечении лица в качестве обвиняемого; 2) о квалификации преступления; 3) об объеме обвинения; 4) об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; 5) об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании мере пресечения или о производстве иных процессуальных действий; 6) о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; 7) об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствием. В этих случаях вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство следствия по данному уголовному делу другому следователю.