Полномочия прокурора иногда именуются правомочиями прокурорского надзора. Между тем указанные термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значению полномочие суть предоставление кому-либо права на совершение каких-либо действий. Правомочие же толкуется как обладание законным правом. Создавая органы, государство передает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же — гражданско-правовая категория. Будучи участниками гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, граждане, учреждения, предприятия, организации выступают как носители правомочий. Говорить о полномочиях (правомочиях) прокурорского надзора вряд ли правильно. Данные категории принадлежат органам прокуратуры, прокурорам, а прокурорский надзор — деятельность по их реализации и потому не может выступать в качестве субъекта, обладающего ими. Неверно также называть полномочия правовыми средствами прокурорского надзора. Средство — это прием, способ действия, к которым прибегают для достижения каких-либо целей, а полномочия — предоставляемая государством возможность совершать те или иные действия. Сама по себе возможность еще не действие. Можно обладать полномочиями и в то же время не выполнять каких-либо функций. Право на совершение действия не есть само действие, это понятия не тождественные. Например, право прокурора на иск и сам иск — категории разные. Первая — предоставляемая законом возможность обратиться в народный суд с требованием о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций. Вторая — непосредственно требование о защите. Иск есть средство защиты, право на предъявление его — полномочие.
В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий. Это правильно. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутствии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях.
Все же определение компетенции, данное в науке конституционного права, не может быть в полной мере использовано для характеристики правового положения органов прокуратуры ввиду своеобразия и сложности выполняемых ими функций. Круг субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, очень широк. С учетом их правового статуса надзор осуществляется по-разному.
В отношении судов он не может быть властным, а значит, и полномочия не должны быть таковыми. Судьи независимы и подчиняются только закону. Власть прокуроров представляла бы посягательство на эту независимость. Итак, это первый вид полномочий, в которых власть не проявляется.
Иными полномочиями прокуроры обладают в отношениях с органами дознания и предварительного следствия. Здесь прокурорская власть проявляется в активной форме. Прокуроры могут не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их. Например, по действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор вправе отменить любое незаконное постановление следователя, инспектора по дознанию; давать им обязательные для исполнения указания по расследованию преступлений. Активная форма власти в несколько суженном объеме проявляется и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы. В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор своим постановлением может освободить любое лицо, содержащееся без законных оснований в исправительных учреждениях. Это второй вид полномочий, в котором власть проявляется в особо активной форме.
Третий вид — полномочия с ограниченной властью, характерные для отношений с органами государственной власти. Субъекты многочисленны, и применительно к ним прокуроры не могут выполнять каких-либо управленческих функций. Властностью обладают только полномочия прокурора по выявлению нарушений законности. Что же касается полномочий по устранению последних, то прокурор может лишь обращаться с требованиями к компетентным органам о принятии необходимых мер.
По характеру полномочия органов прокуратуры подразделяются на два вида: основные и дополнительные. Основные полномочия непосредственно связаны с осуществлением надзора; дополнительные касаются организации работы прокурорских органов и в свою очередь по целевому назначению делятся на предметные и функциональные.
Предметные (и это видно из названия) связаны с предметом надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Иными словами, предметные полномочия предопределяют круг этих субъектов.
Функциональные полномочия регламентируют действия прокуроров по выявлению нарушений законности и по реагированию на них.
Все полномочия, как предметные, так и функциональные, — отраслевые. Они определяются законодательством применительно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо надзор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.
Кроме того, в системе органов прокуратуры существуют организационные отношения, наличие которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и обязанности по руководству работой, планированию, распределению поручений между работниками, контролю за качеством их работы и т. д.
Следует выделить три вида компетенции:
1. Общая компетенция относится к прокуратуре в целом. Она определяется ст. 1, 2, 9 и др. Закона о прокуратуре Российской Федерации и включает в себя всю совокупность предоставляемых ей полномочий.
2. Компетенция отдельных видов прокуратур: территориальной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях.
3. Индивидуальная компетенция присуща каждому прокурорскому органу в отдельности. При осуществлении надзора за исполнением законов участником возникающих при этом отношений является не вся прокуратура или ее отдельный вид, а конкретный прокурорский орган. Для этого данный орган должен выступать как субъект права, т. е. обладать особой индивидуальной компетенцией, обеспечиваемой четким разграничением полномочий между различными прокуратурами.
Прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему, что обусловлено общностью стоящих перед нею задач по обеспечению верховенства закона, единства законности в государстве. Вместе с тем квалифицированность осуществления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации органов прокуратуры применительно к правовому положению поднадзорных субъектов. Специфика деятельности этих субъектов предопределила, с одной стороны, подразделение прокурорского надзора на отрасли, а с другой — самой прокуратуры на отдельные виды.
Разграничение компетенции между ними проводится по предметным полномочиям. Что касается полномочий функциональных, то они в основном одинаковы для всех прокурорских органов, так как выявление, устранение и предупреждение нарушений законности практически имеют одни и те же формы в любой сфере общественных отношений. Предметные же полномочия различны, поскольку касаются правовых действий и актов различных субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Фактически разграничение компетенции между прокуратурами проводится по видам надзорных субъектов. Прокуратура каждого вида осуществляет надзор за исполнением законов конкретными категориями субъектов.
Самыми широкими полномочиями обладает территориальная прокуратура. Ее компетентность не распространяется только на те субъекты, которые входят в сферу деятельности специализированных прокуратур. Надзорные функции последних осуществляются в отношении строго определенных категорий органов власти, учреждений, предприятий, организаций, граждан. Иными словами, специализированные прокуратуры надзирают за соблюдением законности специальным контингентом субъектов. Эти прокуратуры выполняют свои функции в сравнительно узких сферах общественных отношений, где особенно важно укрепление дисциплины и правопорядка. Как видно из их наименований, военная надзирает за исполнением законов в воинских организациях, транспортная — в транспортных, природоохранная — в организациях, тесно связанных с охраной природы; прокуратура при исполнительных учреждениях — в данных учреждениях. Однако такое определение компетенции специализированных прокуратур нуждается в конкретизации.
Разграничение компетенции по территории деятельности не проводится. Например, на территории одной области, края, республики осуществляют свои полномочия и территориальная, и военная, и транспортная, и природоохранная прокуратуры. Главный фактор, обусловливающий их функции, — виды субъектов за соблюдением законности которыми они надзирают.
Генеральный прокурор РФ 9 апреля 1996 г. издал специальный приказ № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур», определяющий компетенцию территориальной прокуратуры в общем виде, без особой конкретизации. И это оправданно, ибо ее полномочия очень широки. Конкретные указания касаются органов, надзор за соблюдением законности которыми осуществляется и территориальными, и иными прокурорами. Согласно приказу территориальная прокуратура надзирает за исполнением законов территориальными органами Федеральной безопасности. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках — компетенция военной прокуратуры. В отношении граждан территориальные прокуроры надзирают за исполнением законов органами, занимающимися оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, предварительным следствием, территориальными органами Федеральной службы безопасности и пограничной службы. Надзор же в отношениивоеннослужащих — компетенция военной прокуратуры. Территориальная прокуратура надзирает также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, допустивших нарушения режимов Государственной границы России, нарушения пограничного режима в погранзоне, режима в пунктах пропуска через границу РФ.