Ранее уже упоминалось, что в практике возник не разрешенный законодательно вопрос о разграничении между прокуратурами полномочий по осуществлению надзора за законностью административного выселения. Разграничение компетенции проводится по признаку принадлежности жилой площади, с которой производится выселение. Если она принадлежит военному ведомству, то принимать и рассматривать заявление о выселении должен военный прокурор; если жилая площадь принадлежит Министерству путей сообщения или транспорта, давать санкцию на выселение правомочен соответствующий транспортный прокурор независимо от категории выселяемых граждан.
Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора является четкое разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора более обширны и существенны. В соответствии с принципами централизма и единства надзора вышестоящий прокурор имеет все полномочия подчиненных ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Конечно, он лично осуществляет главным образом особые полномочия, но может реализовать полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет необходимость. В свою очередь и нижестоящие прокуроры могут выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.
Как показывает практика, можно выделить два вида делегирования полномочий: временное (разовое) и постоянное.
Первое связано с совершением каких-либо отдельных действий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Исполнением данного поручения завершается реализация предоставленных полномочий.
Постоянное поручение более длительное, не ограниченное сроком и характером совершаемых действий. Оно дается для осуществления надзора за исполнением законов органом, расположенным далеко от вышестоящего прокурора. Соответствующие полномочия предоставляются прокурору, на территории которого этот орган находится. Например, Министерство строительства предприятий Восточной Сибири и Дальнего Востока находится в г. Чите. Надзор за исполнением им законов долженосуществлять Генеральный прокурор РФ. Но ввиду своей отдаленности от министерства осуществление надзора поручено прокурору Читинской области. Делегирование полномочий обычно касается органов межрайонного управления. Иногда создаются органы, которые выполняют свои управленческие функции на территории нескольких районов, городов. Надзор за законностью издаваемых ими правовых актов — прерогатива прокурора области, края. Но поскольку эти органы по месту своего расположения отдалены от него, он поручает надзор прокурору района (города), на территории которого они находятся.
Недавно в Свердловской области были созданы управленческие округа, в которые входят несколько районов, городов. Во имя оперативности надзорных функций в этих округах их выполнение поручается прокурорам городов по месту нахождения управленческих органов. Кроме того, в наиболее крупных городах Свердловской области созданы специальные постоянные присутствия областного суда. Несколько судей с участием народных заседателей рассматривают уголовные дела, по которым прокуроры поддерживают государственное обвинение, проверяют законность и обоснованность выносимых приговоров, определений, постановлений, приносят кассационные или частные протесты. С целью достижения оперативности выполнения надзорных функций соответствующими полномочиями также наделяются прокуроры городов.
В Законе о прокуратуре Российской Федерации не содержится каких-либо указаний о разграничении полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами. Отдельные предписания имеются в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах. Они определяют полномочия прокуроров областей, краев по опротестованию приговоров, решений, вступивших в законную силу (ст. 371 УПК, ст. 320 ГПК), предоставляют им право участвовать в заседаниях судебно-надзорных инстанций. Прокуроры районов, городов (за исключением прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга) подобными полномочиями не располагают. Они могут опротестовать приговоры и решения, не вступившие в законную силу, и участвовать в их рассмотрении кассационными инстанциями.
Такая регламентация правового статуса прокуроров разных уровней, по существу, определяет критерий разграничения их полномочий, которым является правовое положение судебных инстанций. Надзорная выше кассационной, и потому правом на участие в ней располагают прокуроры областей, краев, республик, входящих в состав РФ, Генеральный прокурор, его заместители. По другим же направлениям надзорной деятельности прокуратуры никаких предписаний по разграничению полномочий не имеется.
В литературе сделана неаргументированная попытка разграничить компетенцию вышестоящих и нижестоящих прокуратур по правовому положению субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Утверждается, что вышестоящие прокуроры «осуществляют надзор за законностью деятельности более высоких звеньев государственного аппарата». Высказанная точка зрения встретила решительные возражения, главным доводом которых явилась констатация факта, что из сферы прокурорского надзора выпали учреждения, предприятия, организации областного, краевого, республиканского значения, чье правовое положение различно.
Кроме того, рядом авторов вообще отвергается какое-либо разграничение надзорных функций. Каждый прокурор, по их мнению, действует полноправно в отношении всех предусмотренных законом субъектов (имеются в виду поднадзорные субъекты). Если, например, на территории района находится то или иное министерство, то надзирать за исполнением им законов должен прокурор данного района. Но это вряд ли правильно, ибо министерство выполняет свои руководящие функции на территории всей РФ, его правовые акты касаются различных учреждений, предприятий, организаций, расположенных в разных регионах страны. Прокурору района трудно осмысливать содержание принимаемых министерством решений, постановлений. Здесь более оправдан надзор Генерального прокурора РФ. Возможна и такая ситуация, когда прокуроры района, города, области, края находятся на одной административной территории. В этом случае непонятно, который из них должен осуществлять надзор за соблюдением законности различными инстанциями государственного аппарата.
Территориальный признак не может быть положен в основу разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорами, ибо территория второго входит в состав территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением законов на всей ее территории, во всех входящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить по видам поднадзорных субъектов с учетом их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные — нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и государственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утверждению законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.
В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Иными словами, каждый прокурор действует на своем уровне. Прокурор области надзирает за исполнением законов областными органами законодательной и исполнительной власти, государственного управления, областным судом; прокурор края обеспечивает исполнение законов краевыми органами государственной власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым судом; прокурор республики, входящей в состав РФ, надзирает за исполнением законов законодательными и исполнительными органами этой республики, а также министерствами и ведомствами, иными государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управления федерального значения (министерствами, ведомствами РФ, их структурными подразделениями).
Сложнее определить полномочия районных, городских прокуроров, которые должны надзирать за соблюдением законности на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуществляют надзор за исполнением законов главами административных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением законов органами городского самоуправления.
Между тем правовое положение городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.
1. Городские прокуратуры, приравненные к районным, учреждаются в небольших по численности населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города.