Решить эти проблемы, как представляется, можно двумя путями.
Гражданский процессуальный кодекс рассматривает прокурора в качестве юридически заинтересованного лица, а Хозяйственно-процессуальный кодекс — в качестве лица, участвующего в деле, и процессуального истца (по процессуальным правам и обязанностям эти лица близки к сторонам). Поэтому должностные лица прокуратуры, имеющие право подписания искового заявления, должны наделять соответствующими процессуальными полномочиями других работников прокуратуры, которые будут принимать участие в рассмотрении дела. Оформление таких полномочий может производиться по аналогии оформления полномочий представителя истца и других лиц, участвующих в деле. В этом случае, учитывая специфику складывающихся правоотношений, следует внести изменения в процессуальное законодательство. Другой путь — внесение соответствующих изменений в Закон о прокуратуре или приказ Генерального прокурора Республики Беларусь.
Не ограничивает ХПК Республики Беларусь право прокурора на предъявление иска в зависимости от формы собственности юридического лица (истца) и его организационно-правовой формы. Исходя из конституционных правил о равенстве всех форм собственности, такие нормы ХПК Республики Беларусь представляются более правильными. Во всяком случае, в процессуальном законе вряд ли надо регулировать данные вопросы.
Приказ Генерального прокурора Республики Беларусь № 3 от 26 января 1994 года «Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственный споров» еще больше усложняет ситуацию. В нем отмечается, что некоторые прокуроры встали на путь подмены юридических и экономических служб предприятий и организаций, способствуя неоправданному освобождению истцов от уплаты государственной пошлины. Поэтому прокурорам предложено исключить из практики такие факты.
Не всегда прокурорами выполняются требования упомянутого приказа Генерального прокурора Республики Беларусь (п. 5) об обеспечении полноты материалов при обращении в хозяйственные суды, а также то положение, что заявления «должны базировать на материалах прокурорских проверок, соответствовать фактическим обстоятельствам и собранным доказательствам, основываться на действующем законодательстве».
Так, в ХПК Республики Беларусь эта позиция изложена более последовательна: право на обращение в хозяйственный суд в защиту государственных и общественных интересов, а также интересов юридических лиц, граждан-предпринимателей и других лиц имеют: прокурор, государственные органы, органы местного управления и самоуправления или иные органы в случаях, предусмотренных законодательными актами (4, ст.4). Кроме того, в статье 47 ХПК Республики Беларусь говорится о том, что прокурор или его заместитель вправе направить заявление в хозяйственный суд при установлении нарушений законодательства.
Возможно, следует заменить обязанность прокурора предъявлять иски в защиту прав и законных интересов юридических лиц, а также граждан и в Законе о прокуратуре, и в Хозяйственном процессуальном кодексе. Когда речь идет о защите государственных и общественных интересов, то можно говорить только об обязанности прокурора как представителя государства. Когда же мы говорим о судебной защите интересов юридических лиц и граждан, то следует учитывать волю истца в материально-правовом смысле. Направление прокурором заявления в защиту интересов конкретного лица вопреки его воле означало бы нарушение одного из основных принципов судопроизводства — принципа диспозитивности.
Хозяйственным процессуальным кодексом (ст. 47) это правило воспринято. Истцами здесь выступают лица, в чьих интересах прокурором предъявлен иск. Если иск заявлен прокурором в защиту государственных интересов, то истцом является Республика Беларусь или административно-территориальные единицы Республики Беларусь в лице соответствующих государственных органов. Прокурор же до направления заявления в суд должен иметь просьбу истца или его согласие (4, ст.124).
Аналогичное требование ХПК Республики Беларусь устанавливает и в отношении заявлений лиц (в том числе прокурора), обратившихся в защиту государственных или общественных интересов. Такое лицо в заявлении должно указать, в чем заключается государственный или общественный интерес, какое право нарушено, сделать ссылку на законодательство Республики Беларусь (4, ст.124).
ГПК такой нормы не имеет (хотя в проекте она имелась). В статье 82 ГПК Республики Беларусь указано, что при подаче прокурором заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица последние являются истцами (заявителями). До подачи в суд заявления прокурор обязан выслать указанным лицам копию искового заявления, а при необходимости — и копии приложенных к нему документов. Направление копий названных документов, конечно же, нельзя отождествлять с получением согласия. Поэтому к данной части действие принципа диспозитивности в ГПК Республики Беларусь ослаблено. Непонятно также, как и кто должен определять необходимость высылки копии документов, прилагаемых к заявлению прокурора.
Нами установлено, что ГПК Республики Беларусь ограничивает право прокурора направить в общий или хозяйственный суд заявление о возбуждении дела только пределами подведомственности дел указанным судам. Это означает, что прокурор вправе поставить вопрос о возбуждении любого дела в рамках тех видов производства, которые предусмотрены соответствующим процессуальным кодексом (искового, особого, из административно-правовых отношений, приказного).
Применительно к хозяйственному судопроизводству приведенный выше тезис предполагает и право прокурора направить в хозяйственный суд исковое заявление о признании недействительным (полностью или частично) ненормативного акта государственного или иного органа, не соответствующего законодательству Республики Беларусь и нарушающего права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей(4, ст.27).
Такой вывод следует также из анализа статьи 2 Закона о прокуратуре, где сказано, что деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, укрепление законности в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов, государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений. Поэтому, если протест прокурора на ненормативный акт, принесенный им в порядке общего надзора, был отклонен соответствующим органом (должностным лицом), прокурор вправе обратиться с заявлением в хозяйственный суд о признании данного акта недействительным. Представляется, что с аналогичным заявлением прокурор вправе обратиться и в общий суд при необходимости защиты прав и законных интересов граждан.
Кроме того, надо учитывать совместное постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь и Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 22 июня 2000 года «О разграничении подведомственности дел между общими и хозяйственными судами». В нем подчеркивается, что хозяйственные суды рассматривают также дела по заявлениям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на неправомерные действия (бездействие) государственных органов, юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц об ущемлении их прав, если законодательством прямо не предусмотрена подведомственность таких споров общим судам. Право граждан и других лиц обратиться с аналогичной жалобой в общий суд предусмотрено статьей 353 ГПК Республики Беларусь. Следовательно, прокурор может направлять в общий или хозяйственный суд заявления и такого характера.
Эти предложения нуждаются в законодательном закреплении, для того чтобы соответствующие правовые нормы можно было эффективно использовать с целью защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
На наш взгляд, возможность обращения прокурора с заявлением в суд после отклонения протеста органом или должностным лицом, издавшим этот акт, несмотря на нечеткость изложения этого вопроса в законе о прокуратуре, вытекает из смысла и духа закона, а также из анализа других законов, регулирующих вопросы пресечения незаконных действий в сфере издания правовых актов. Запрет же на обращение в суд после отклонения протеста неосновательно ограничил бы возможность исполнить обязанность и осуществить полномочия прокурора по надзору за исполнением законов, а суд лишил бы возможности пресечь нарушение закона. Однако можно добавить, что такой запрет лишил бы граждан и других лиц дополнительной гарантии в защите их прав и законных интересов.
В процессе исследования выявлены наиболее распространенные нарушения при принятии правовых актов прокурорского надзора и причины, их порождающие.
К нарушениям относятся: несоответствие содержания акта объему полномочий субъекта, его принявшего; нарушение процедуры подготовки и принятия акта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допускаемой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; несоответствие содержания акта Конституции, законам или другим правовым актам высшей юридической силы.
В числе объективных причин незаконности правовых актов называются: сложность правовой природы регулируемых правоотношений; несовершенство законодательства, допускающего неясные, а иногда и противоречивые нормы; отсутствие полной определенности в разграничении полномочий соответствующих органов; низкий уровень информационного обеспечения процесса законотворчества.
К причинам субъективного характера относят: недостаточный профессионализм участников нормотворческой деятельности; противостояние ветвей власти; лоббирование интересов; амбиции представителей государственной власти и местного самоуправления [21, с.123].