Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула «подзаконность» применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются в Конституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются в рамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указ нередко принимается для того, что бы обеспечить исполнение закона.
Однако было бы упрощением утверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы»[14].
А. Казарина, говорит о том, что «при включении в предмет прокурорского надзора подзаконных нормативных актов необходимо руководствоваться следующими положениями:
- подзаконные нормативные правовые акты должны исходить от Президента РФ и Правительства РФ;
- эти акты должны быть изданы по специальному полномочию;
- они, если выполняют роль квазизакона, входят в предмет надзора»[15].
Таким образом, можно говорить о том, что все-таки надзор прокуратуры за исполнением указов Президента РФ и постановлений Правительства возможен, но при определенных условиях.
Исходя из требований указанной правовой нормы КоАП РФ и требований ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и делая выводы из вышесказанного, мы видим, что предметом прокурорского надзора за исполнением административного законодательства являются: соблюдение Конституции РФ; исполнение требований КоАП РФ, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов РФ об административных правонарушениях всеми государственными органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях[16].
Говоря о задачах прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, надо отметить, что применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам они определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства состоят:
в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законодательства путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением административного законодательства в предупреждении правонарушений;
активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения административного законодательства, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;
более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;
выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.
Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением административного законодательства – это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат – состояние законности и правопорядка.
§ 3. Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства
Объект прокурорского надзора, как функции прокуратуры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. В общем, виде объект прокурорского надзора определяется как совокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурор осуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектами правоприменения — объектами надзора, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов[17].
Применительно к надзору за исполнением административного законодательства, к объектам надзора будут относиться: органы исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 9 марта 2004года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.), а также органы исполнительной власти субъектов федерации. Все эти органы так же закреплены в ст.23.2 – 23.67 КоАП РФ, с учетом п.2; 3 ч.1; п.2; 3; 4 ч.2 ст. 22.1 КоАП РФ.
Перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определены в ст.22.2 КоАП РФ, а так же в законах субъектов. Так, например, в законе Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» от 14.06.2005г., № 52-ОЗ эти лица перечислены в статьях 42,43,44, а в законе Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» перечень лиц указан в главе II. Деятельность органов исполнительной власти регулируется положениями, которые утверждаются указами Президента РФ (например, положение «О министерстве внутренних дел РФ», утвержденное указом Президента РФ от 19.07.2004г., №927) и постановлениями Правительства РФ (например, положение «О федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утвержденное постановлением правительства от 30.06.2004г., №323). В субъектах РФ, органы исполнительной власти субъекта, создаются в соответствии с Уставами (Конституциями) субъектов. Так, в Свердловской области, органы исполнительной власти Свердловской области образованы на основании указа Губернатора области «О правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области» от 29.11.2005г. № 949-УГ. Полномочия Губернатора в данной сфере определены в п. «з» ч.1 ст.46 Устава Свердловской области от 25.11.1994г.
Таким образом, видно, что поднадзорных объектов в исследуемой подотрасли довольно много, и их деятельность регулируется различными нормативными актами. Еще одной особенностью, является то, что, в КоАП очень много отсылочных норм, т.е. нормы, при нарушении которых наступает административная ответственность закреплены в различных правилах, инструкциях, положениях и т.д., которые утверждаются Правительством РФ, приказами Министерств («Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей не общего пользования», утвержденные приказом МПС от 18.06.2003 №26) и Ведомств, совместными приказами (Приказ Мин Обороны РФ, Мин Транса РФ и Росавиакосмоса «Об утверждении правил полетов в воздушном пространстве РФ» от 31.03.2002г. №136/42/51) и т.д., некоторые нормы, при нарушении которых наступает ответственность, закреплены в законах (Закон «О государственной границе РФ» от 1.04.1993г). Наличие большого количества норм приводит и к большому количеству нарушений. Типичные нарушения административного законодательства органами административной юрисдикции заключаются в следующем:
1) несоблюдение требований норм административного законодательства, которые влекут за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности;
4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;