Законодатель не разъясняет содержания понятия «заявитель». Наверное, поэтому Калиновский К.Б. к числу таковых относит также лицо, явившееся с повинной.[46] Думается, что такое широкое толкование рассматриваемого понятия не вполне оправданно. Законодатель нигде в УПК РФ лицо, обратившееся в компетентный орган или к должностному лицу с явкой с повинной, не называет заявителем. Напротив, данным термином постоянно именуется лицо, обратившееся в орган предварительного расследования или к мировому судье с заявлением о преступлении. Поэтому представляется более последовательным использование понятия «заявитель» применительно к пострадавшему (очевидцу и т.п.), от которого поступило заявление о преступлении, и соответственно неупотребление понятия «заявитель» применительно к лицу, явившемуся с повинной.
Правом получить копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (узнать о своем праве и порядок обжалования) обладает любой заявитель. Это право предоставлено как заявителю, который обратился в орган дознания, к дознавателю, следователю, руководителю или члену следственной группы, начальнику следственного отдела или прокурору непосредственно, так и лицу, отправившему заявление о преступлении по почте, нарочным и т.п.
Незаконные отказы в возбуждении уголовного дела являются грубыми нарушениями прав граждан.
Именно поэтому совместный Приказ Генерального прокурора и Министра внутренних дел Российской Федерации № 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела» от 16 мая 2005 г.,[47] чрезвычайный по своей сути, без преувеличения произвел революцию в надзоре за рассмотрением сообщений о преступлениях, а эффект значительно вышел за рамки установленной им новеллы.
Процедура утверждения прокурорами решений об отказе в возбуждении уголовного дела органично вписалась в уголовно-процессуальную деятельность. В этом смысле характерно, что не только граждане, но и некоторые адвокаты в своих жалобах отсутствие подписи прокурора на «старых» решениях об отказе в возбуждении уголовного дела стали воспринимать как «нарушение требований УПК».
Тем не менее юридическое значение акта утверждения прокурором такого постановления остается не вполне ясным: решение лица, проводившего проверку, к этому времени уже действует в полной мере. В частности, перестали течь сроки, отведенные законом для проверки, уведомлен заявитель, а преступление (если оно имело место) перешло в разряд укрытых. Но и следователь (дознаватель), и начальник органа внутренних дел теперь, хоть и несут персональную ответственность за свои решения, подразумевают некоторую их неокончательность: есть еще прокурор, который может не согласиться с их оценкой собранных материалов.
В первое время исполнения Приказа доходило до того, что милицейский начальник, испытывая сомнения, утверждал постановления «на карандаш» и отправлял исполнителя в прокуратуру, чтобы решение утвердил прокурор, а после этого свою резолюцию обводил чернилами. Это, конечно, быстро и без усилий исправленный курьез, но он отчетливо характеризует растерянность некоторых руководителей органов внутренних дел. Принципиальное же значение этот вопрос приобретает при расследовании преступлений должностных лиц, укрывших преступления от учета, когда на первое место выходит доказывание субъективной стороны деяния.
Однако гораздо более глубокие изменения коснулись не теории уголовного процесса и даже не спроса с сотрудников милиции и прокуроров, а самой методологии подходов к распутыванию гордиева узла правоохранительной работы – полноты учета преступлений. Обеспечить исполнение Приказа № 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела» от 16 мая 2005 г. старыми средствами оказалось невозможно.
Сейчас уже уверенно можно говорить, что реализация новых полномочий прокурора способствует укреплению законности, а укрытие преступлений сотрудниками милиции перестало существовать как массовое явление.
Наиболее очевидно это отразилось на динамике преступности. В предыдущие годы организации надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях уделялось особое внимание, что сказывалось на постоянном росте числа регистрируемых преступлений, в основном – небольшой и средней тяжести.
Основной рост показывают преступления небольшой и средней тяжести – кражи, мошенничества и грабежи без квалифицирующих признаков, при этом наименее латентные из них – квартирные – остались на прежнем уровне. Вдвое больше выявлено преступлений «двойной превенции» и в сфере незаконного оборота наркотиков.
Барометром, чутко реагирующим на реальное состояние законности в данной сфере, часто оказывается количество и характер жалоб на незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, отказ в регистрации или в принятии заявления о преступлении. Анализ поступивших в органы прокуратуры подобных обращений граждан показал, что во многих крупных районах снижение составило от 20 до 50%, а в некоторых районах жалоб нет по два месяца и более.[48] При этом число преступлений, поставленных на учет прокурором, из месяца в месяц сокращается до уровня единичных фактов.
Основной причиной изменения ситуации, естественно, стало не само по себе изменение порядка утверждения решений органа дознания. Ведь закон предусматривал такое же направление постановлений прокурору в суточный срок, те же полномочия отменить решения, а ведомственные нормативные акты – обязанность проверять законность постановлений органа дознания. Гораздо важнее оказались меры, которыми прокурор обеспечивает соблюдение законности на всех стадиях рассмотрения сообщений о преступлениях до момента, когда он будет обязан дать оценку принятому решению. Именно в этом и реализуется механизм персональной ответственности за принятые решения.
Для решения задач, поставленных Генеральным прокурором России, потребовалось внести значительные коррективы в организацию работы. Постоянное отслеживание ситуации во всех городах и районах страны стало возможным благодаря ежемесячному мониторингу. Практически все статистические сведения, имеющие значение для работников прокуратуры, помещаются в ежемесячный бюллетень и доступны всем прокурорским работникам в обобщенном виде с разбивкой по районам. Сведения, полученные в ходе мониторинга, становятся поводом для заслушивания отчетов прокуроров и дачи им поручений, ориентиром при планировании выездов в районы.
Основным средством прокурорского надзора в данной сфере стали ежедневные проверки во всех органах внутренних дел поступивших за сутки сообщений о преступлениях. На практике это означает, что прокурорский работник начинает рабочий день в милиции и принимает отчет дежурной смены наряду с начальником ОВД, находится в гуще событий и на месте дает указания – о возбуждении уголовных дел при явных признаках преступления либо о скорейшем сборе дополнительных сведений, необходимых для принятия такого решения. Одновременно проверяется документация, где можно выявить сведения об укрытых преступлениях, в объеме, который ранее рекомендовалось проверять в ходе ежемесячных комплексных проверок.
Такая система работы должна в принципе исключать проволочки в возбуждении дел, с поправкой на сложность проверки или недостаток профессионализма прокурора.
Значительного внимания требуют материалы, по которым нельзя принять решение немедленно. Для этих случаев предусмотрен следующий этап прокурорского надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях – изучение материалов в процессе проверки. Целесообразно оказалось такую промежуточную проверку проводить в среднем через неделю после регистрации сообщения, т.е. уже после изучения соответствующим начальником при продлении срока проверки, но имея в запасе время для дачи и исполнения указаний.
Наиболее удобным способом их учета и контроля исполнения стало заведение карточки указаний в каждом материале: становится заметной рука как руководителей органа милиции, так и прокурора, да и движение самого материала предстает в наглядной форме. Как правило, такая проверка проводится прямо в милиции (обычно после разбора суточных материалов), иначе само движение материалов в прокуратуру и обратно создает проблему. Чтобы материалы не «терялись», ведется их учет по КУСП органа внутренних дел. Докладывают не исполнители, а начальники структурных подразделений, что и дисциплинирует, и не отрывает людей от работы.
В подавляющем большинстве случаев на этом этапе судьба материала уже окончательно определяется, и на стадии утверждения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор видит материал уже в третий раз, поэтому принятые решения практически не отменяются.
Отдельный вопрос – своевременность представления в прокуратуру «отказных» материалов. При существующем уровне организации работы за 24 часа руководители ОВД далеко не все материалы успевают проверить с должным вниманием. Некоторые, оказавшись неготовыми работать в изменившихся условиях, предпочитают лучше нарушить срок, чем утвердить непроверенные решения и представить их прокурору: каждый знает, что может последовать строгое взыскание.
Нарушение Приказа в части соблюдения сроков представления материалов постоянно фигурирует в представлениях прокуроров. Во многом это сняло остроту ситуации, подобные недостатки перестали носить массовый характер.
В свою очередь, прокурорам не всегда удается утвердить решение об отказе в возбуждении уголовного дела в 24-часовой срок. Так, нередко возникает необходимость побеседовать с лицами, фигурирующими в материале, что не всегда возможно сделать за сутки. Порой требуется провести другие проверочные действия. Однако свести эти нарушения к минимуму помогло изучение материалов в ходе проверки: свои сомнения прокуроры устраняют в основном еще до принятия решения.