Исходя из предназначения института парламентской неприкосновенности, участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре лишения депутата неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий. Предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом, права освобождать от законного привлечения к уголовной или административной ответственности несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когда дознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушению уже завершено и, следовательно, речь, по существу, идет о необходимости получения согласия на передачу дела в суд, т.е. фактически о том, позволить ли суду рассматривать дело.
Следовательно, оспариваемые положения пункта 4 статьи 13 и пункта 3 статьи 14 ФЗ об общих принципах, наделяя парламент субъекта Российской Федерации полномочием участвовать в решении вопроса о лишении депутата неприкосновенности в случае уголовного и административного преследования за действия, не связанные с осуществлением им своих полномочий, устанавливают несовместимое с предписаниями статей 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 71 (пункт "о"), 72 (пункт "к" части 1), 118 и 126 Конституции Российской Федерации изъятие из предусмотренных федеральным законодательством оснований привлечения к уголовной и административной ответственности, а также процессуальных механизмов и процедур в сфере уголовной и административной ответственности.
В связи с этим, Конституционный Суд Российской Федерации признал положения пунктов 1, 2 и 3 статьи 13 и пунктов 1, 2 и 4 статьи 14 ФЗ об общих принципах - в той мере, в какой ими устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, - не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 118 и 126. и положения пункта 4 статьи 13 ФЗ об общих принципах, согласно которому в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также положение пункта 3 статьи 14 ФЗ об общих принципах, на основании которого для получения такого согласия прокурор субъекта Российской Федерации вносит представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 118 и 126.
Правоположения, связанные с формированием системы органов государственной власти субъектов Федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда РФ.
Поясним это несоответствие.
Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 ФЗ об общих принципах полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.
Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.
Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.
Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.
В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.
Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 ФЗ об общих принципах, а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)