К таким общим принципам относятся и принципы избирательного права, включая свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, соблюдение которых делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган - действительно представительным. Они имеют универсальный характер и обязательны при формировании как представительного и законодательного органа Российской Федерации (статья 94 Конституции Российской Федерации), так и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации (статья 65, часть 1, Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью второй статьи 69, частью второй статьи 70 и статьей 90 Конституции Республики Татарстан (в редакции от 6 ноября 1992 г.) Государственный Совет Республики Татарстан как законодательный (представительный) орган данного субъекта Российской Федерации, являющийся однопалатным парламентом и состоящий из 130 депутатов, избирается по административно-территориальным и территориальным избирательным округам, формируемым в порядке, установленном законом. Пунктом 2 статьи 4 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" предусмотрено, что административно-территориальный избирательный округ образуется в районе, городе республиканского подчинения и районе в городе; в каждом из них избирается один народный депутат.
По смыслу статей 3, 11, 17, 32, 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н" части 1) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 25), не исключается проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти (в том числе субъектов Российской Федерации) одновременно по различным с точки зрения порядка их образования избирательным округам, если при этом обеспечиваются равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 2000 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" и от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), (в настоящее время ФЗ утратил силу).
Это означает, что сочетание различных способов обеспечения представительства, в том числе индивидуального и коллективного, в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации может использоваться лишь при соблюдении требований Конституции Российской Федерации, гарантирующей избрание законодательного (представительного) органа государственной власти на основе свободных всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной (представительной) власти, ни существо подлинно народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой и процедурами деятельности парламента.
Между тем из оспариваемых положений Конституции Республики Татарстан (в редакции от 6 ноября 1992 г.) во взаимосвязи с ее статьями 84, 89 - 91 и 95 следует, что депутаты Государственного Совета, избранные по территориальным округам и административно-территориальным округам и работающие в парламенте, соответственно, на постоянной основе или, напротив, без освобождения от основной - производственной или служебной деятельности, имеют неодинаковые права и обязанности при принятии законов, поскольку только наиболее значимые акты (в том числе Конституция Республики Татарстан (в редакции от 6 ноября 1992 г.), законы о внесении в нее изменений и дополнений, а также некоторые другие законы, в частности об утверждении бюджета) принимаются на пленарных сессиях, т.е. в составе всех избранных депутатов, тогда как другие вопросы (в том числе принятие большинства законов) решаются лишь корпусом депутатов, работающих в парламенте на постоянной основе.
Это свидетельствует не только о различном статусе, но и о неравном влиянии депутатов, относящихся к разным частям депутатского корпуса, на принятие решений, что означает и неравенство представляемых ими избирателей от административно-территориальных и территориальных округов, т.е. препятствует осуществлению действительного народного представительства в выборном законодательном органе. Чтобы исключить такого рода последствия при различном порядке избрания двух частей депутатского корпуса, требуются, соответственно, процедуры, обеспечивающие раздельное голосование при принятии парламентом решений нормативного характера. В однопалатном законодательном органе, каковым является Государственный Совет Республики Татарстан, такие процедуры голосования и принятия решений обеспечить невозможно; при отсутствии же раздельного голосования действующих в его составе 63 депутатов от административно-территориальных и 67 - от территориальных округов также нельзя признать обеспеченным отражение в принятых решениях действительной воли органа народного представительства.
Согласно Конституции Республики Татарстан (в редакции от 6 ноября 1992 г.) административно-территориальные избирательные округа формируются в порядке, установленном законом (часть вторая статьи 69). При этом сама Конституция Республики Татарстан (в редакции от 6 ноября 1992 г.), предусматривая лишь, что территория Республики Татарстан делится на районы и города республиканского подчинения, районы - на городские и сельские поселения, что крупные города могут делиться на районы (статья 63), не определяет административно-территориальные единицы, непосредственно входящие в состав Республики Татарстан, и не содержит их конкретного перечня.
Отсюда следует, что такие единицы в Республике Татарстан образуются, изменяются и упраздняются помимо Конституции Республики Татарстан (в редакции от 6 ноября 1992 г.), и, следовательно, образование, изменение и упразднение административно-территориальных избирательных округов ею также не предопределяются. Таким образом, на уровне конституции субъекта Российской Федерации не урегулировано, какие именно территории должны иметь в парламенте коллективное представительство, каково число депутатов, избираемых по административно-территориальным округам и территориальным округам, а значит, не устанавливается надлежащим образом законный состав легислатуры.
В то же время административно-территориальное деление республики как субъекта Российской Федерации, поскольку оно связано с ее территориальным устройством, обусловливающим также организацию государственной власти по территориальному признаку, относится к элементам конституционного статуса субъекта Российской Федерации, и, по смыслу статьи 66 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 11 (часть 2), 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, подлежит установлению самой конституцией республики, в которой должен содержаться конкретный перечень административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"). Это является необходимой предпосылкой также для определения законами субъекта Российской Федерации организации избирательных округов.
Регулирование же организации избирательных округов в Республике Татарстан не имеет соответствующей конституционной базы, поэтому Закон Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" предусматривает лишь, что административно-территориальный избирательный округ образуется в районе, городе республиканского подчинения и районе в городе (пункт 2 статьи 4) и также не содержит конкретного перечня ни административно-территориальных, ни территориальных округов, наделяя при этом полномочием образовывать избирательные округа Центральную избирательную комиссию Республики Татарстан (статья 9).
Таким образом, оспариваемыми положениями Конституции Республики Татарстан (в редакции от 6 ноября 1992 г.) и Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" решение вопросов, составляющих предмет исключительно конституционного и законодательного регулирования, фактически передано - вопреки требованиям статей 10, 11, 66 и 77 Конституции Российской Федерации - в ведение республиканской Центральной избирательной комиссии, т.е. правоприменительного органа. В результате существенные элементы порядка формирования законодательного (представительного) органа государственной власти и реализации избирательного права устанавливаются на основе неправомерно делегированного нормотворчества. Этим создается возможность такой организации выборов, которая противоречит целям и принципам, закрепленным Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В частности, рассматриваемые положения допускают наделение избирателей неравным числом голосов в различных - административно-территориальных и территориальных - округах.