1.2 Унитарное государство
В большинстве случаев автономии создаются в унитарных государствах, где она используется для наделения территориальных единиц самостоятельностью в вопросах местного управления. В связи с этим следует более подробно рассмотреть данную форму государства.
Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве (Франция, Таиланд).
Унитарное государство (от латинского слова “унус” — один) — это единое государство, состоящее не из государственных образовании (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из административно-территориальных единиц — областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).
Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдёльных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу, в Океании, население каждого из которых не достигает 10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других - четырехзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции. Наиболее распространено деление типа область — район — община. В каждой административно-территориальной единице имеются органы управления: иногда государственные (назначенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те и другие. В административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда есть избранные населением органы (иногда вместе с назначенными “сверху” чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами” действуют назначенные должностные лица.
В федеративных государствах административно-территориальное деление - это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц — общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена — районное и общинное.
Наряду с административно-территориальными единицами в зарубежных странах встречаются и другие территориальные образования. В штатах США, Великобритании, Канаде создаются школьные, .экологические округа (этими вопросами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организационно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц—департаментов.
Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальных единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образовании нет.
По степени централизации принято различать:
· централизованные;
· децентрализованные;
· относительно децентрализованные государства.
В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются “сверху” чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители правительства (начальники областей — управители в Болгарии, воеводы в Польше).
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.
Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа:
1. назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) — представитель государственной власти;
2. избранный населением совет — орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением.
Приведенная классификация в определенной мере является условной. При единоличном воеводе в Польше существует совещательный орган — сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух представителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект, который контролирует также деятельность нижестоящих муниципальных советов. В Индонезии все-таки есть в областях выборные советы, решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными губернаторами.
В децентрализованном унитарном государстве границы между административно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между ними, без участия центральных органов государства. В централизованном государстве такие изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изменению границ общин.
1.3 Понятие автономии
Автономия - в общем значении право самостоятельно решать вопросы, отнесенные к ведению кого-либо. В конституционном праве понятие автономии используется в нескольких аспектах: а) для обозначения так называемой государственной или областной автономии - формы национально-государственного устройства, при которой территория, имеющая определенный компактный национальный состав населения, хозяйственные и бытовые особенности, провозглашается автономным государством (республикой) или автономным национально-государственным образованием (областью, округом, провинцией и др.); б) применительно к возможностям групп граждан, принадлежащих к определенной национальности, самоорганизовываться и совместно действовать для осуществления своих национальных, духовных, культурных, образовательных и иных интересов; в) чтобы оттенить, что тот или иной участник конституционно-правовых отношений обладает самостоятельностью в осуществлении своей компетенции. В этом плане нередко можно встретить в специальной литературе и газетных текстах выражения типа "должностное лицо получило большую авртономию в осуществлении своих полномочий","область полностью автономна в своих делах" и т. д. В данном аспекте термин "автономия" применяется скорее не в строго конституционно-правовом, а в общем смысле и лишь подчеркивает самостоятельность соответственно государства, государственного образования, административно-территориальной единицы, местного самоуправления и его органов, общественного объединения, должностного лица и т. д.
Автономия административная и политическая - понятия, используемые применительно к государственной или областной автономии. Если автономная единица образуется в форме автономной республики, т. е. государства, эту форму автономии принято называть политической, подчеркивая тем самым более высокий ее ранг и права, характерные для государства. Если автономная единица образуется в форме автономной области (округа), это - не государство, а так называемое Государственное (национально-государственное) образование. Его статус ниже, чем статус автономной республики и ближе к статусу административно-территориальной единицы. Поэтому данная автономия в литературе нередко называется административной, хотя у нее есть ряд особенностей и специфических черт по сравнению с административно-территориальной единицей (представительство в центральных органах государства, специальные формы защиты прав и интересов, в том числе при утверждении бюджета и принятии своих нормативных правовых актов).
Автономия государственная - создание автономных образований в виде автономных государств или национально-государственных образований, являющихся элементами государственного устройства соответствующего государства.
Автономия национальная - система организационно-правовых форм учета интересов отдельных национальных групп населения (этнических общностей), базирующихся на их самоуправлении. Наиболее типичные пути воплощения национальной автономии: а) государственная (областная) автономия - создание государств и национально-государственных образований соответствующих наций (этнических общностей); б) создание административно-территориальных единиц в местах проживания национальных групп (этнических общностей) - национальных районов, уездов, волостей, сельсоветов и т. д.; в) учреждение национально-культурных автономий.