По Уставу уголовного судопроизводства России 1864 г. прокуроры состояли при судах, входили в систему Министерства юстиции и рассматривались в качестве уголовных истцов, наблюдавших за продвижением иска, начиная от возбуждения уголовного дела и поддерживавших иск в суде. После Октябрьской революции до 1922 г. в Советской республике не было прокуратуры. Функции обвинителей (и защитников) выполняли представители «коллегий правозаступников»; широкое распространение получил институт общественных обвинителей. В период гражданской войны многие дела рассматривались в отсутствие обвинителя и защитника.
При образовании в 1922 г. советской прокуратуры преследовалась цель обеспечить единую для всей республики законность. В.И. Лениным была обоснована принципиально новая идея о прокуратуре как органе надзора за законностью, который вправе и обязан «опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда».
Указанная ленинская концепция была закреплена в таких нормативных актах как Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. и Законе о прокуратуре СССР 1979 г.
Однако реальное положение прокурора в суде первой инстанции (по уголовным делам) было таким, что он продолжал оставаться стороной – обвинителем (ст. 248 УПК РСФСР) и продолжает оставаться в настоящее время по действующему УПК РФ (ст.37, 246). Таким образом, постепенно произошло эклектическое «вплетение» представлений о прокуроре как уголовном истце в теоретическую концепцию, согласно которой прокурор – орган надзора за законностью во всех сферах государственно-правовой деятельности (кроме законодательной). Эклектизм породил ряд парадоксов и затруднений в теории и на практике.
В своей работе И.Л. Петрухин анализирует три основные точки зрения относительно функций прокурора в суде первой инстанции, согласно которым прокурор осуществляет в суде: 1) только функцию обвинения, 2) только функцию надзора за законностью, 3) функцию обвинения и функцию надзора.
Первая точка зрения. По мнению И.Л. Петрухина, из широкой функции прокуратуры по надзору за законностью многие авторы стали выводить функцию обвинения, осуществляемую прокурором в суде первой инстанции. Таким образом, следуя данной логике, прокурор осуществляет в суде надзорные функции только путем поддержания обвинения, не надзирая за судом, либо эти надзорные функции прокурора выводятся из функции обвинения. Возникает вопрос, вправе ли вообще прокурор, как сторона в процессе, осуществлять надзор за выборным коллегиальным органом (судом) и давать заключения, а не обращаться к суду с ходатайствами?
Вторая точка зрения. Существует мнение, что прокурор в суде осуществляет функцию надзора за точным исполнением закона, составной частью которой являются поддержание им обвинения или отказ от него. Данная позиция наделяет прокурора односторонней функцией обвинения и ставит его в положение органа надзора, блюстителя законности, не связанного интересами сторон. Однако действовавшее законодательство не давало достаточных оснований для такой обрисовки функции прокурора. Согласно действовавшему закону прокурор утверждал обвинительное заключение и приходил в суд как обвинитель с уже сложившимся мнением о виновности подсудимого (ст. 217, 248 УПК РСФСР). Добавим, что новый уголовно-процессуальный закон также сохранил положение прокурора в процессе как обвинителя (ст. 246 УПК РФ).
Третья точка зрения. Она сводится к совмещению в деятельности государственного обвинителя двух функций – обвинения и надзора за законностью. Позиция ее сторонников в основном соответствует действительному положению вещей: в качестве государственного обвинителя прокурор осуществляет функцию обвинения, а как лицо, дающее заключения по возникающим в процессе вопросам и надзирающее за законностью в деятельности суда и других участников судебного разбирательства, он осуществляет функцию надзора за законностью. Довод, что прокурор не давал бы заключений и не надзирал бы за судом, если бы не поддерживал обвинение и что поэтому он осуществляет не две, а лишь одну, а именно обвинительную функцию, вряд ли состоятелен. Конечно, прокурор приходит в суд лишь при наличии обвинения, которое он решил поддерживать. Но из этого вовсе не следует, что его функции в суде ограничиваются лишь обвинением и что его другие задачи в суде (дача заключений, надзор за законностью в ходе судебного разбирательства) охватываются функцией обвинения.
Авторы, представляющие третью точку зрения, правильно фиксировали сложившееся положение, при котором прокурор в суде фактически осуществлял две функции, однако данные функции являются несовместимыми. Нельзя быть органом надзора за законностью, для которого характерны объективность, несвязанность интересами сторон, оставаясь в то же время обвинителем, убежденным в виновности подсудимого еще до начала судебного разбирательства. Положение органа надзора за законностью обязывало бы прокуроров ходе всего судебного следствия одинаково заботиться о доказывании обстоятельств, как уличающих, так и оправдывающих подсудимого, как отягчающих, так и смягчающих его ответственность. Но требовать этого от обвинителя, даже самого объективного и добросовестного, невозможно, ибо он приходит в суд для того, чтобы обвинять. Провозглашать одностороннего обвинителя (хотя бы и стремящегося к полной объективности) органом высшего надзора за законностью – значит, компрометировать саму идею прокурорского надзора.
Можно согласиться с мнением И.Л. Петрухина, что прокурор как орган надзора за законностью в идеале должен быть не менее объективным, чем суд. Объективность суда обеспечивается отделением осуществляемой им функции разрешения дела от односторонних функций обвинения и защиты. Объективность же прокурора, претендующего на роль надзирающего за законностью лица, процессуально не была гарантирована, так как он с самого начала судебного разбирательств был ориентирован на обвинение и как сторона в процессе односторонен. Следовательно, не связанная интересами сторон функция прокурора как органа высшего надзора за законностью была несовместима с одновременным осуществлением им функции обвинения, ставящей его в положение стороны. Обвинение всегда направлено на доказывание виновности, а надзор не связан этой обвинительной установкой. Поэтому функции надзора и обвинения несовместимы не только в смысле «трансформации» надзора в обвинение, но и в смысле одновременного, параллельного осуществления этих функций одним и тем же лицом – прокурором.
И.Л. Петрухин полагал, что дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в суде могло идти по пути превращения прокурора либо только в орган надзора за законностью, лишенный односторонне обвинительных функций, либо только в орган обвинения – сторону, не выполняющую в суде надзорных функций. Рассмотрим представленные им варианты.
Теоретическая модель «прокурор – орган надзора за законностью». В рамках данной модели, по мнению исследователя, необходимо отделить следственный аппарат от прокуратуры организационно и создать государственный орган, осуществляющий уголовные преследования, который объединил бы предварительное следствие и государственной обвинение в одном ведомстве. Тогда на функции расследования естественно возникала бы функция обвинения, которая осуществлялась бы представителями этого органа в суде, что привело бы не к устранению, а к усилению состязательности. Прокуратура, освобожденная от функции обвинения и от организационного руководства следствием, осуществляла бы надзор за законностью в деятельности органа уголовных преследований, в стадиях возбуждения дела и предварительного расследования, а также в судебных стадиях процесса. Положение прокурора в суде первой инстанции напоминало бы при этом его положение в гражданском процессе согласно ГПК РСФСР и ГПК РФ, где он – не спорящая сторона (за исключением случаев, кода иск предъявлен прокурором), а орган надзора за законностью, дающий суду заключение о том, как следовало бы с точки зрения закона решить гражданское дело. Не будучи заинтересованным в исходе дела, прокурор при таком его процессуальном положении смог бы сохранять полную непредвзятость, объективность, т. е. качества, характеризующие его как орган надзора за законностью.
Поскольку обвинение поддерживал бы другой достаточно компетентный государственный орган, а надзор за законностью действий всех участников судебного разбирательства осуществлял бы и суд, прокуратуре не следовало бы стремиться к участию в суде по возможно большему количеству уголовных дел. Она могла бы сосредоточить свои усилия на даче заключений в суде по наиболее сложным уголовным делам о наиболее опасных преступлениях, что позволило бы уделить большее внимание другим участкам прокурорского надзора.
При таком положении обвинение в суде должно быть возложено на специализирующихся на этом должностных лиц - сотрудников органа уголовных преследований, которые не имеют прямого отношения к расследованию. Направление следователей для поддержания гособвинения по расследованным ими делам, представляется небезупречным с точки зрения рациональной организации труда, поскольку неизбежно возникали бы трудности, связанные с «переключениями» следователей от предварительного следствия к деятельности в суде и наоборот.