Сложившаяся ситуация требует поиска дополнительных правовых механизмов государственного контроля за законностью муниципального правотворчества, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Одним из таких механизмов может являться административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административный контроль может устанавливаться здесь только в определенных узких пределах.
Европейская хартия местного самоуправления допускает существование административного контроля и определяет основные принципы его осуществления: 1) любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов; тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач; 3) административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство защищает [[4], с. 72].
Развитая система административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и издаваемыми ими актами особенно характерна для французской модели местного самоуправления. После реформы местного самоуправления 1982 г. отмена правовых актов выборных муниципальных органов во Франции стала возможна только через административный суд в случае противоречия этих актов законам. В современной правовой системе Франции имеется ряд правовых механизмов административного контроля за деятельностью местных коллективов и формируемых ими органов, которые показали на практике свою эффективность и заслуживают серьезного внимания со стороны российского законодателя [, c. 72].
Согласно закону от 2 марта 1982 г. правовые акты местной власти во Франции обретают силу с момента их передачи представителю государства. Сфера контроля охватывает все местные коллективы и распространяется на все органы и структуры, действующие от их имени. Законодательство Франции перечисляет акты, обязательно направляемые на контроль. Это решения местных выборных органов или решения, принятые в рамках делегированных ими полномочий; акты нормативного характера, принятые местными властями в сфере их компетенции; индивидуальные и нормативные решения полицейского характера; соглашения по сделкам, займам, уступкам или сдаче в аренду местных госслужб промышленно-коммерческого характера; индивидуальные решения о назначении служащих и их продвижении по службе; разрешения на использование земель [, с. 95].
Остальные акты вступают в силу с момента их опубликования или оглашения заинтересованным лицам. Деление актов на подконтрольные и неподконтрольные не является препятствием для возбуждения префектом, представляющим центральную власть, контрольного производства по актам, относящимся к неподконтрольным, если, по его мнению, эти акты были изданы не в рамках установленной компетенции.
Представитель государства может выдвигать замечания или передавать в административный суд акты, которые, по его мнению, противоречат законодательству. Признать акты местных коллективов недействительными может только административный суд. Однако законом от 6 февраля 1992 г. введена процедура отсрочки исполнения акта по запросу представителя государства. Административный суд по запросу префекта приостанавливает действие правового акта местной власти, если в запросе приводятся доводы, способные служить основанием для признания акта недействительным. Причем такое решение административный суд принимает до рассмотрения дела по существу. Если, по мнению префекта, оспариваемый акт подрывает реализацию частных или общественных свобод, решение об отсрочке его исполнения административный суд выносит в течение 48 часов [, с. 96].
Указанный правовой механизм, опирающийся на развитую систему административной юстиции во Франции, показал на практике свою высокую эффективность. Законодательство Французской Республики предусматривает и иные меры, направленные на обеспечение законности местного право творчества. К ним, в частности, относится деятельность так называемых медиаторов — должностных лиц, которые собирают претензии от граждан по вопросам работы государственной администрации и местных органов власти. Медиатор независим от исполнительной власти и защищен парламентской неприкосновенностью. Граждане вправе обратиться к медиатору через своего депутата или сенатора.
Получив жалобу на решение местной власти и усмотрев в этом решении отступление от требований закона, ущемление прав человека и гражданина, медиатор обращается в орган, издавший оспариваемый акт, с требованием о его отмене или изменении. Медиатор вправе давать рекомендации, предлагать способы разрешения конфликтов. Медиатор также может при помощи дисциплинарных и судебных мер добиваться привлечения к ответственности конкретного чиновника, виновного в принятии незаконных решений и не исполняющего его требования. Деятельность медиаторов часто более эффективна, чем судебные процедуры, поскольку, как правило, более оперативна, менее формальна, направлена на достижение целесообразного результата [[5], с. 97].
Опыт Франции может быть использован в России. Речь не идет о механическом копировании. Однако некоторые принципы французской модели административного контроля за законностью актов местных властей могли бы удачно вписаться в отечественную правовую систему.
Попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Законы о местном самоуправлении Ивановской, Ленинградской областей, Республики Татарстан, ряда других субъектов Федерации пред усматривают обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты. Однако органы государственной власти субъектов Федерации могут влиять на их содержание только косвенно, используя финансовые рычаги или общий авторитет государственной власти.
В региональных законах иногда говорится о возможности административного контроля органов государственной власти субъектов Федерации за изданием органами местного самоуправления правовых актов. Однако эти положения либо никак не конкретизируются (как, например, в законе «О местном самоуправлении в Новосибирской области»), либо сводятся к праву органов государственной власти направлять органам местного самоуправления предложения об отмене незаконных актов, которые органы местного самоуправления исполняют в добровольном порядке.
В первоначальной редакции закона «О местном самоуправлении в Воронежской области» содержалась норма, наделявшая администрацию области правом обращаться к местным администрациям с предписанием об отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством их правовых актов, противоречащих законодательству. При этом администрация области не наделялась какими-то полномочиями по административному принуждению к исполнению указанных «предписаний». Данная норма в 1998 г. была опротестована областной прокуратурой как несоответствующая федеральному законодательству. Воронежской областной Думе было предложено отменить эту статью закона [17, с. 98].
Рассмотрев протест прокуратуры, областная Дума попробовала найти компромиссный вариант, заменив в законе термин «предписание» словом «предложение». Однако даже в такой «безобидной» формулировке указанная норма продолжала вызывать многочисленные нарекания и была исключена из новой редакции закона под давлением сторонников «чистоты» муниципального законодательства [[6], с. 71].
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также правом обращаться по этому вопросу в суд.
Тем самым федеральный законодатель подтвердил полномочия, которые ранее использовались органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании региональных законов. Указанное положение Федерального закона имеет несомненную практическую ценность, оно предоставляет субъектам Федерации возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. При этом контроль исполнительных органов государственной власти может быть более конкретным, прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор.