Закрепленная в законодательстве процедура отрешения Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» схематично может быть сведена к следующему юридическому составу:
- вынесено решение суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону;
- решение суда не исполняется Главой муниципального образования;
- неисполнение Главой муниципального образования судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом;
- имеется предупреждение Главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения;
- глава муниципального образования в течении месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.
Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Глава муниципального образования может быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течении трех месяцев со дня вступления в силу решения суда Главой муниципального образования не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить Главу муниципального образования от должности.
Рассматривая механизм ответственности Главы муниципального образования перед государством, отметим, что приведенная схема ответственности Глав муниципальных образований в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд, приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имеет ряд недостатков, а именно:
- не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;
- основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;
- в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством.
Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность. Однако, не стоит отрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмов ответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешения Глав муниципальных образований была расценена некоторыми из них как нарушение их самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который рассматривая законность прежней редакции механизма отрешения Глав муниципальных образований в своем постановлении от 16 октября 1997 года №14-П «По делу о проверке конституционности п.3 ст.49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.
Однако, в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, по нашему мнению, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.
Анализ механизма ответственности Глав муниципальных образований, по нашему мнению, будет не полным в случае, если не указать механизм внутрисистемного контроля в отношении Глав муниципальных образований в системе муниципальной власти. Схематично данный механизм определен п.6 ч.3 статьи 15 Федерального Закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в которой определено, что контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.
Контролирующие функции в отношении Глав муниципальных образований в системе муниципальной власти возложены на местный представительный орган. Однако, в данном вопросе есть определенные проблемы, состоящие в том, что волеизъявление Главы муниципального образования, избранного всем местным населением, равно лишь единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, получение которого является достаточно проблематичным в случае возникновения противоречий между отмеченными муниципально-властными субъектами.
Кроме того, практика показывает, что в случае возникновения конфликта между представительным органом и Главой муниципального образования местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между ними по поводу отмены тех или иных решений. При этом, по нашему мнению, ключевой недоработкой законодателя является то, что местный представительный орган, де-факто наделенный контрольными полномочиями в системе муниципальной власти, де-юре не наделен полномочиями по самостоятельной отмене незаконных правовых актов Главы муниципального образования.
Достаточно спорной является правовая схема в соответствии с которой контролирующий субъект вправе лишь предложить подконтрольному – Главе муниципального образования принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении – обратиться в суд. Очевидно, что в настоящее время полномочия представительного органа местного самоуправления являются недостаточными для осуществления действенного контроля за Главой муниципального образования в системе муниципальной власти [[33]].
В заключение отметим, совершенствование механизмов ответственности Глав муниципальных образований не должно являться самоцелью. Всем понятна вся тяжесть их положения, обусловленная тем, что существующая система управления на местном уровне в настоящее время оказалась неадекватной состоянию общества, местные власти утратили контроль за развитием событий, их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое и информационное обеспечение. Однако, именно в силу указанных обстоятельств деятельность Глав муниципальных образований не может быть построена на основах бесконтрольности и безответственности. Очевидно, что приоритетным должен являться такой подход к конструированию их правового положения, в котором в оптимальном сочетании будут гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности Глав муниципальных образований.
Проблема разграничения компетенции в любой публично-правовой системе является одной из наиболее проблемных. Особую актуальность в настоящее время эта проблема приобрела применительно к системе муниципальной власти, так как эта публично-правовая система и соответствующий ей правовой институт обладают значительной новизной своего правового содержания. Это обусловлено тем, что в достаточно недавнем прошлом публично-правовой феномен «муниципальная власть» совсем не исследовался в правовой теории, так как система местного самоуправления, которая обусловила появление муниципальной власти, сама отличается значительной новизной.
Сущность проблемы разграничения компетенции в системе муниципальной власти на сегодня состоит в том, что в муниципальных образованиях сегодня функционирует два равнозначных публично-властных субъекта, наделенных муниципально-властными полномочиями. В качестве таких субъектов следует выделить Главу муниципального образования и местный представительный орган, которые отличаются достаточной новизной своего правового статуса и, естественно, имеют размытые критерии отграничения их компетенции.
Анализируя научные разработки, посвященные проблеме разграничения компетенции высших выборных должностных лиц местного самоуправления и местных представительных органов, следует отметить, что в настоящее время разграничение их компетенции может проводиться по различным основаниям. Однако, в нашем понимании, первичным в этом вопросе является функциональное разграничение их компетенции.
Приступая к рассмотрению обозначенной проблемы, считаем необходимым указать то, что согласно ч.2 ст.3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. С учетом содержания указанной нормы, базируясь на некоторой схожести муниципальной и государственной власти, опираясь на разработки ученых, исследовавших юридическую природу государственной власти, можно утверждать, что в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов.
В этой системе муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как местные властные учреждения делят между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансированно. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти.