Отмеченное обстоятельство обуславливает вывод о том, что принципиальное значение для функционирования системы муниципальной власти имеет не муниципальный орган, как таковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С.С.Кравчука, выступает как отдельное направление деятельности органа. Следовательно, наибольшую важность для четкого решения местных вопросов представляет именно реализация функции, возложенной на муниципальный орган.
Однако, функция любого муниципального органа полностью производна от функций, реализуемых в системе муниципально-властного аппарата, и представляет собой «основное направление его деятельности, выражающее его сущность..». Следовательно, при характеристике такого муниципально-правового понятия, как «функция муниципального органа» принципиальное значение имеют его характеристики, определяющие содержание деятельности конкретного муниципального органа.
Важно, по нашему мнению, обратить внимание и на то обстоятельство, что реализация определенной функции муниципальным органом представляет собой не просто произвольную деятельность муниципального органа, а деятельность, имеющую четко определенное содержание. В связи с этим, можно предложить определение функции муниципального органа, как юридически закрепленного круга действий, возложенного на муниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание.
В приведенном определении сознательно сделан акцент на том, что муниципальный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.
Переходя к непосредственно проблемам, связанным с разграничением функций в системе муниципальной власти, следует начать с того, что в настоящее время ключевыми направлениями ее деятельности являются нормотворчество, правоприменение, контроль за правоприменением и представительство интересов местного населения. В силу указанного обстоятельства, по нашему мнению, следует акцентировать внимание на следующих функциях, реализуемых органами системы муниципальной власти.
Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме соответствующих субъектов, устанавливающих юридические нормы, являющиеся общеобязательными для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Если проанализировать правовое положение муниципально-властных субъектов на предмет осуществления ими в пределах муниципального образования нормотворческой функции, то можно отметить, что в современной схеме осуществления местного самоуправления нормотворчеством занимается Глава муниципального образования, издающий Постановления, содержащие муниципально-правовые нормы.
К примеру, в соответствии с ч.3 ст.26 Устава муниципального образования «Город Алапаевск» Свердловской области, утвержденного Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 4.07.97 г., акты Главы муниципального образования «Город Алапаевск», Свердловской области, утвержденного Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 4.07.97 г., акты Главы муниципального образования «Город Алапаевск», принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
Применительно к реализации данной функции в системе муниципальной власти, необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает не только Постановления, но и Распоряжения. В связи с этим в научной литературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам Главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся Распоряжения Главы муниципального образования. По нашему мнению указанное суждение не является бесспорным, т.к. если принять во внимание тот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется, как «официальный документ содержащий юридические нормы» («узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»), то Распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально – ориентированные, организационно – распорядительные предписания индивидуализированного характера.
Следовательно, Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц».
Рассматривая реализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следует отметить тот факт, что кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно – распорядительная) функция. Содержание правоприменительной функции обуславливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.
По нашему мнению, в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:
– исполнительская функция, которая заключается в непосредственным, буквальным исполнении требований юридических норм;
– распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.
Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.
Однако, и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестирования местного бюджета).
С учетом вышеуказанных фактов можно сделать вывод о том, что правоприменительную функцию на территории муниципального образования осуществляют, как Глава муниципального образования так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить к терминологии муниципального права с формально – юридических позиций, то исполнительно – распорядительным субъектами в области местного самоуправления следует обозначать, как Главу муниципального образования, так и местный представительный орган.
Третью функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения. Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.
Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении Главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако, если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципального образования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований.
Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляют два следующих момента: